防范地方政府债务风险 亟须深化改革
辜胜阻

2015-03-09  来源:人民政协报

2015年是新《预算法》的实施元年，新《预算法》规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”。新《预算法》对地方政府债券的有限放行，有利于化解长期以来《预算法》禁止地方政府发债与地方政府负债融资需求的现实矛盾，为地方政府负债融资开了“前门”，为我国构建以政府债券为主体的地方政府举债融资机制创造了有利条件。但是在短期内，有限的地方债券发行额度还不能完全承担地方政府负债融资的重任，在这样的过渡时期，要在构建和完善以政府债券为主体的地方政府举债融资机制的同时，采取多种手段疏解当前地方政府巨大的负债融资压力，让地方政府多种形式的隐性负债融资方式有序退出，实现地方政府负债融资方式的平稳转换。

债务风险的释放与爆发与经济运行密切相关，经济上行风险不易发现，经济下行时要严防风险爆发。财政收入是和GDP高度相关的，GDP的下行会带来财政收入减少，削弱地方政府的偿债能力，使债务风险暴露。2014年我国GDP增速7.4%，是24年来的最低值；2014年bet356手机版,bet356体育app一般公共财政收入增速以8.6%的速度创下23年来新低，首次进入到个位数区间。2015年，我国财政面临的下行压力可能更加严峻，在这样的大背景下我国地方政府偿债压力和债务风险逐渐加大。近年来受经济增长速度趋缓以及营改增推进的影响，我国税收增速逐年下降。据统计，2014年国内增值税30850亿元，同比增长7.1%，较2013年降低2个百分点；扣除营改增转移收入因素后仅增长2.5%，增幅偏低。土地出让金收入一直是地方政府重要的资金来源，受房地产市场调整的影响，2014年bet356手机版,bet356体育app土地出让收入增速大幅回落，据统计，2013年bet356手机版,bet356体育app的土地出让收入同比增速为45%，进入2014年增速逐季回落，全年国有土地使用权出让收入仅增长3.2%。有研究估算，2015年bet356手机版,bet356体育app土地出让金同比将下降14.3%，一些受房地产不景气影响较为严重的三四线城市可能更加严重。

防范地方政府债务的系统性风险关键在深化改革。2015年是实施真正意义上地方债券的第一年，也是面临较大经济财政下行压力的一年，在这样的背景下治理地方政府债务问题，需要在构建和完善以政府债券为主体的地方政府举债融资机制的同时，积极运用“PPP模式”(即公私合作伙伴模式)等多种手段疏解现阶段地方政府的负债融资压力，化解地方政府负债融资需求与有限地方政府债券额度的矛盾。

一方面，要构建和完善市场约束、规则管理、行政控制相结合的多层面的地方政府债务管理体制，综合运用多方面的力量严控地方政府债务风险，最大程度地发挥地方政府发债的正效应。一是要完善新《预算法》配套法律法规建设，细化地方政府发债的相关规定，为法制化管理地方政府负债“前门”提供制度保障，开好地方政府发债的“前门”。相关部门要抓紧修订预算法实施条例等与新《预算法》配套的法律法规，将新《预算法》中关于地方政府负债的原则性规定细化到实践层面。二是要充分运用市场机制的力量，建立和完善地方政府债券“市场化”的发行机制，发挥律师、审计、信用评级、保险公司等中介机构的作用，筑牢防控地方政府债务风险的“第二道”闸门。三是着手成立地方政府债务监管机构，构建和完善地方政府债务监管机制，将地方政府所有部门的所有负债纳入统一的监管框架之下，明确其监管主体和监管规则，避免碎片化管理。

另一方面，政府要“有所不为”，避免包揽过多“事权”，积极运用基础设施和公共服务的公私合作伙伴模式分摊支出压力。长期以来，基于对城镇基础设施和公共服务属于公共产品的认识，地方政府的财政投入一直充当着城镇化建设资金的主要来源，地方政府的投资事权大大超过了财政可支配的财力，存在巨大的资金缺口。城镇化融资呈现“一高一低一难”的现象，“一高”即融资平台债务高；“一低”即公共供给的效率低；“一难”即民间资本进入难。十八届三中全会重新塑造了政府与市场的关系，明确指出要让市场在资源配置中起决定性作用，构建“市场主导、政府引导”的发展模式。让市场发挥决定性作用，政府要坚持有所为、有所不为，避免包揽过多的“事权”，民营企业能做的事情，应放手让民营企业参与，即使在公共品领域，也要创新方式提高民间资本的参与程度。推进基础设施和公共服务的PPP模式，缓解地方政府单纯依靠财政投入带来的资金压力，从源头上减少地方政府的负债融资需求。发挥财政投资的引导功能，通过财政资金的先期投入、财政补助、资本金注入、信贷贴息等手段，引导民间资本通过直接参与、特许经营、BOT、BOO、BTO等方式参与到基础设施建设中来，缓解建设项目现金流量与还贷能力不足的问题，提高投资项目的财务生存能力，并达到以较少财政资金带动更大规模社会资金投入的放大效应。对于已有的基础设施，通过PPP方式吸收民间资本可以盘活基础设施存量资产，既为基础设施建设筹集了资金，缓解了政府的资金压力，也可以借此把错装在政府身上的手还给市场，提升原有公共设施的运营效率。

(作者系民建中央副主席、bet356手机版,bet356体育app人大财经委员会副主任委员)