关于提高政协界别组织化水平的思考

◎ 宁波市政协课题组

   【摘要】界别是政协的特色，界别的组织化水平低是政协组织一直存在的难题，是界别问题的核心。它造成委员界别意识淡漠和主体作用式微，导致公众有效参与途径的低效化，使政协的特色有丧失之虞。造成界别的组织化水平低既有政治过程中路径依赖和政治生活本身固有特征等共有因素，更有我国权力结构的现实、执政党秉持的理念和政协组织本身的地位等具体原因。而执政党主动适应当下形势和改变一些固有理念，切实允许并鼓励社团和界别的发展，特别是政协组织自身必须有所作为是提升界别组织化水平的关键所在。
   【关键词】界别组织化 权力结构 政党适应性
    人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是我国重要的国家机构之一。六十多年来，人民政协在国家政权建设和改革开放的伟大历程中都发挥了巨大作用。但历史地看，作为人民政协独有特色的界别却始终未能展现出“特色”。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》第一次明确提出“由界别组成是人民政协组织的显著特色。要根据界别的特点和要求开展活动，充分调动各界别参政议政的积极性，认真探索发挥界别作用的方法和途径。要适应改革开放和经济社会发展的实际情况，研究并合理设置界别，扩大团结面，增强包容性。要通过界别渠道密切联系群众，努力协调关系、化解矛盾、理顺情绪，增进社会各阶层和不同利益群体的和谐。”这段具有软法性质的文字既对政协界别的发展提出了要求和期许，但也间接地指出了在当前我国经济高速发展，而社会发展相对滞后和矛盾突显的情况下，政协界别未能在促进各方利益畅通和缓解社会矛盾激化方面发挥应有作用。界别问题包括界别设置、界别委员的推选、界别委员作用的发挥等。但核心问题是界别的组织化水平过低，导致界别民众和委员都难以发挥主体作用。本文拟从历史的角度探究界别组织化水平低的成因，分析其历史的合理性和现实的低效性，总结其在当下的具体影响，提出提高界别组织化水平低的具体对策。
　　
    一、界别组织化水平低是政协始终存在的一个问题

　　界别是人民政协的一个特有用语，但bet356手机版,bet356体育app在成立之初并没有明确界别的提法，而是直接使用组成单位这个概念。第八届bet356手机版,bet356体育app会议召开时，在换届有关文件及领导讲话中开始使用这一术语。2004年十届bet356手机版,bet356体育app二次会议通过的《中国人民政治协商会议章程》特别增写了政协组织“设若干界别”的内容。2004年中央文献出版社的《新政协章程学习读本》对界别的概念作了明确界定：界别有“广义和狭义之分，在广义上是指参加人民政协的各政党、各人民团体、无党派人士和其他各有关方面；在狭义上则是指政党和团体之外的其他参加政协的各个方面。”讲政协组织上的界别特点，通常是指广义上的界别。
　　从理论上说，政协界别的组织化是指各界别推选的委员在政协活动中切实结合成组织和以组织为活动的基本载体。其特征包括界别是否自发或人为建构而真实地组织起来；委员是否是界别的利益整合和表达的真正代表；界别委员在活动中是否有明确的程序化规则，并进而由组织化逐步推动制度化。组织化水平即是指上述特征实现的程度。近代以来中国的核心问题是国家独立和现代化问题。而如卢西恩·派伊所言：“发展和现代化方面的问题，都渊源于能否建立起更有效、更灵活、更复杂和更合理的组织。”[1]中国共产党的成立和它卓绝的适应性带来的国家独立是上述观点的一个例证。而就政协来说，其界别组织化水平则关系到它能否与时俱进地发挥作用。
　　在不同历史阶段，人民政协的界别曾有所调整，但界别的调整不意味着界别组织化水平的提高。第一届政协全体会议在政协发展史中具有举足轻重的地位。那届政协有五大参加单位，其中党派代表、区域代表、军队代表和特邀代表的总数达到379人，占总数的64.8%，团体代表有206人，占总数的35.2%。其中职业界别被划在团体代表中，有82人，占代表总数的14%。从委员构成和委员发挥作用来看，第一届政协界别委员的产生强烈地反映了党和国家的意志，界别代表性明显不足。而且在大会上具有重要影响的界别代表多为社会贤达，他们能够发挥作用，与其说是界别组织的力量，不如说是他们自己的个人影响力；同时，他们的作用也没能推动界别的组织化。[2]文革前的第二、三、四界政协的参加单位有所调整，军队和区域代表退出政协，但党派代表和特邀代表人数则大幅增长，政协界别的“官”角色更为鲜明，却始终没能代表相关的职业和行业。界别的“官”化使界别失去了与基层民众的切实联系，界别委员成为了顺从上级的“官僚”。由于没有来自民间的压力和自身工作的利益关系，界别委员在政协活动就没有了自我组织化的动力。
　　改革开放以来，人民政协界别组成发生了重大变化。[3]从政协界别实际运行情况来看，尽管政协的“官”角色在淡化，“民”的代表性在提升，但界别仍没有权力切实组织起来推选自己的代表，政协委员的产生基本由党委统战部门、组织部门，以及政府职能部门、民主党派机关掌控，界别只是在政协开会过程中便于安排委员活动的一个符号，委员的许多活动安排都与界别无关。界别的组织化仍处于极低水平。
　　历史地看，第一届bet356手机版,bet356体育app是在新中国成立那一非常时刻召开的，它代行bet356手机版,bet356体育app人民代表大会的职权，有明确而重要的政治目标，肩负着确定国体和国家基本制度的重任。因此，那届政协更多地体现国家意志而非界别意志，具有历史的合理性。其后的二、三、四届政协由于党和政府推行的农村公社和城市的单位制，在全面集权的情况下事实上使社会阶层同质化，界别也就不具有了存在的真实价值。改革开放以来，界别设置在多样化和党团成员比例下降的同时，界别的组织化却没能随之加强。这种外在的界别虚设和内在的界别无支撑造成了许多负面的影响，直接导致政协在当代社会转型中没能紧紧围绕团结和民主两大主题而发挥积极作用。
　　
    二、界别组织化水平低的消极影响

　　从政协组织的设计来看，界别具有纽带作用。它理应是政协与政府、政协委员之间和政协与人民群众之间的桥梁。但由于界别的组织化水平过低，从界别设置与调整、委员推选和委员活动各个组织环节都处于受控状态，导致界别非但没有发挥桥梁纽带作用，反倒是“各界别对利用政协这个舞台发挥自身参政议政作用的优势认识不足，人民群众也没有通过政协这个渠道来了解和反应问题的习惯。党政机关通过政协界别联系人民群众的渠道还不够畅通”。[4]具体说来：
　　第一，委员界别意识的淡漠和主体作用的下降。委员是政协的主体，而委员主体作用的发挥取决于委员自身对权力关系的认识。依据公共选择理论的经典论述，在正常状态下，政协委员在参与公共事务的过程中也是理性的“经济人”。他们首先考量的是自身利益而非界别民众要求他们必须履行的责任。如果委员地位的获取不是来自界别民众而是党委或上级，那么，他们就难以形成界别意识并服务于界别民众。正如郑宪先生指出的，“委员缺乏界别意识，活动是单个的、随意的，反映界别的意见和建议基本是零散的”。[5]即便是被认为组织化程度较高的各党派界别，由于近年来它们越来越缺少个性和独立性，[6]党派内部行政色彩浓厚，它们在政协活动中的组织化更多地是出于科层制的绩效考核的压力而非切实代表界别民众的自组织行为。同时，由于在政协内部没有有效的组织依托和明确的可以依序的组织运行规则，作为各领域具有一定代表性的政协委员，在政协活动中成为了被安排的“主体”。
　　第二，公众有效参与途径的低效化。改革开放以来，随着市场化、工业化、城市化的不断推进和网络等信息技术的广泛应用，我国社会出现了所有制结构的重大变化、利益主体和利益诉求的多元化与公民权利意识的觉醒等新情况，社会在发展中不断地积聚着新的问题和矛盾，转型异常艰巨。这是任何一个从传统向现代过渡的国家都曾经历的状况：即人民要求通过大规模的政治组合参与政治并受到政治影响。[7]从近代以来各国的政治现代化的经验来看，民主，更确切地说是代议制民主和协商民主的结合是解决转型期间所发生问题的基本方式。在当代，民主的实质是公民有权有序地参与公共事务，有权选举并管控统治者。而我国目前发生一系列问题其根源都在于对公民政治参与的限制和恐惧。《中国人民政治协商会议章程》中明确指出人民政协是发扬社会主义民主的重要形式，团结和民主是人民政协的两大主题。这意味着人民政协作为发扬社会主义民主的重要国家机构，应适应新形势，发挥自己的本质职能。政协界别的设置是人民实现参与的一种形式，而界别的组织化则是提高他们政治参与的有效途径。[8]但由于目前政协的界别组织化水平极低，民众对政协委员的产生和他们的行为基本上很难产生影响，就是说，透过政协界别和界别的组织化而将公民纳入有序政治参与的途径没能发挥应有效力。政协在解决当前的结构性问题方面，比如政治改革、权贵资本主义、公众参与的暴力化等等，都几乎处于失语状态。
　　第三，政协的独特优势有丧失之虞。人民政协制度是我国基本政治制度的有机组成部分，而人民政协是与人大、党委和政府一起构成了我国的基本的国家机构。其鲜明的特色是以界别为纽带组成爱国统一战线，以民主的方式团结可以团结的人。但由于界别这个纽带仅具有形式价值，政协没有真正的团结民众的渠道，没有有效地调动委员的方法。政协在事实上成为党委的政协，成为围绕政府工作为核心而非团结和民主为主题的政协，成为了科层制中的政协，成为政协机关工作人员的政协，其自身的特色在逐步消失，其公信力和政府一样，都在经受巨大考验。
　　
    三、当前界别组织化水平仍迟迟无法提高的原因

　　需要正视的是，面对不断壮大的公民社会（尽管它存在着各种各样的问题）和需要不断整合的民意，作为汇聚民意、反映社情民意和参政议政重要载体的人民政协，其对外鲜有主动作为，其内部包括界别组织化等的改革也迟迟没有启动，历史的合理性不能始终支撑着政权的合法性，也无法成为拒绝改革的理由，因此，有必要进一步探究造成界别组织化水平低的其他原因。
　　第一，政治过程中路径依赖的惯性阻碍和政治生活本身的特性是基本原因。自从上个世纪七十年代道格拉斯·诺斯等人在分析近代西方兴起的过程中提出制度变迁与路径依赖以来，把政治过程描述为“路径依赖”已成为学界的一种共识。广义上的路径依赖意味着“在前一阶段时间里所发生的事情将影响到后一阶段出现的一系列事件的可能后果”。狭义上的路径依赖则被界定为“路径依赖有一种含义，如果它能有所指的话，一旦一个国家或地区沿着一条道路发展的话，那么扭转的成本将是非常昂贵的。另一种选择也是存在的，但是特定制度安排所筑起的壁垒将阻碍初始选择中非常容易的转换。”[9]后一种定义得到广泛应用，意味着政治过程中的变革从来都不是随意的，而是受制于过多的在先要素。这种观点实际上承认了历史具有的影响力，但并不认为凡是历史上存在过的都是合理的，而且是永远合理的。
　　同时，政治生活的一些持久和难以改变的特征决定了政治权力的拥有者倾向于“维持现状”而不敢和不愿冒险。这些特征包括政治生活的集体性、时间性、制度的密集性和权力的非对称性、复杂性和不透明性。集体性导致政治生活中的行动者的“所做”和“所得”之间缺少线性关系，他们追求的许多目标一般具有“起伏不定”和“赢者通吃”的特性，同时集体行动中还存在着普遍的“搭便车”现象；时间性导致政治行动者往往只对行动的眼前结果感兴趣，长远的效果通常被忽略了；制度的密集性和权力的非对称性意味着政治生活中权威无处不在，大多数政治生活是建立在权威之上而不是公民的平等之上的，而权力的不平等则促使很多权力的运行都处于秘密状态，能够有效避开公众的视野；复杂性和不透明性则意味着政治目标过于杂多和具有偶然性，这造成政治行为的绩效考核在许多方面难以观察和进行度量，政治责任的追求更是非常艰难。这些特征结合在一起意味着对执政者来说维持现状是回报较高的选择。换言之，权力具有自私性，它规避任何危害权力稳定性的风险。因此，维护权力的既定机制，成为了保障权力不受挑战的前提条件。[10]
　　第二，我国当下的权力结构和执政者秉持的理念是根本原因。政治系统是整个社会系统的有机组成部分，担负着中枢调解的功能，是国家和社会能否健康运行的关键所在。而对政治系统来说，其内部的权力结构则至关重要，它关系到政治系统内部的自治和平衡，关系到外部的输入和对外部的输出，即政通人和，而政不通则人不会和。就我国的情况来说，权力结构除了涉及中央与地方关系外，最为重要的是党和国家的领导制度。邓小平同志于1980年8月18日在《党和国家领导制度的改革》的讲话中曾指出，“在从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”在这篇讲话中，邓小平同志的主旨在于通过分析党和国家领导制度存在的问题，通过改革解决这些问题，从而实现长治久安和共同富裕。但客观来看，邓小平同志指出的这些问题恰恰是我国权力结构的运行的真实状况。改革开放三十多年来，除了废除了干部终身制和最高权力交接有了相对可预期的程序之外，权力过度集中和家长制、官僚主义和干部特权仍然主导着我国的政治系统，其直接的后果形成了“城堡政治”，干部队伍脱离群众，高高在上和消极腐败，[11]而广大民众“由于长期不在组织化的状态中生存……实际上造成所有个人被完全约束起来的政治强控状态。于是，人们的行为模式就只能是：要么孤独地承受来自国家权力的压制，要么孤立而冲动地挑战体制力量。”[12]结果，官民对立日益严重，政府的公信力日益下降，政府的合法性面临严峻考验。而面临此种社会现实，掌控权力结构的精英们秉持的“维稳”和“党领导一切”理念给政治系统中的各种改革都套上了紧箍咒。牵扯到各方利益的政协界别组织化也就难以提到日程上来。
　　第三，政协本身的非权力机构地位和界别组织化操作存在难度是直接原因。在我国的基本的国家机构中，党委由于掌控组织、宣传、军队和社会发展纲领的制定等大权而成为事实上的权力机构；人大是法律规定的权力机关，拥有法律意义上的立法、预算、监督和部分人事任命权，但目前这些权力都仍然属于法律上而非实际拥有的权力；由于有错综复杂和具体的问题需要随时解决，有决策和法律需要执行，因此政府拥有事实上的自由裁量权；而根据我国宪法和政协章程，政协是爱国统一战线组织和多党合作组织，是凝聚民意和协商的组织。因此，无论从法律上还是从权力结构上来看，政协是无实际权力的。对于要牵动各方利益并有可能强化公众政治力量的界别组织化，在党委无明确要求和政协本身无权无势的情况下，各级政协本身都不会努力去作为，真正使界别组织化。同时，需要指出的是，界别组织化在操作层面确实面临许多难题，这包括如何科学合理地划分界别、界别如何推举或选举委员、界别组织化需要的新的编制和预算如何确定和拨付、组织起来的委员在政协活动和党委意志不一致时该如何协调，等等，可以说界别组织化需要一套系统的改革举措。

　　四、执政党的锐意进取是提高政协界别组织化水平的外在要求

　　政协界别的组织化是我国政治现代化的重要组成部分，它涉及到了政治现代化的三个方面：“权威的合理化、结构的分离和政治参与的扩大”三个方面，[13]同时也是政协能够继续保持自身特色并切实发挥作用的关键所在。当然，如上文所言，由于它在宏观上触及到了权力结构的调整、权力的合法性、公众参与和政治稳定等重大问题，提高政协界别组织化水平面临巨大的障碍。但正如温家宝总理在十一届人大五次会议举行的记者招待会上所说，“现在改革到了攻坚阶段，没有政治体制改革的成功，经济体制改革不可能进行到底。已经取得的成果还有可能得而复失。社会上新产生的问题，也不能从根本上得到解决。文化大革命这样历史的悲剧还有可能重新发生。”包括界别组织化在内的政治改革必须真正启动了。
　　第一，执政党的适应性和顶层设计是关键。近代以来，政党成为了政治的主角。近年来世界各国政治发生的重大事件，几乎无一不隐含着政党这条贯穿其中的主线。在我国，“改革在过大关”、“改革已进入深水区”已成为当下人们的共识。从政治运行的机制和具体的政协界别组织化水平的提高来看，中国改革向何处去取决于掌控着全局的中国共产党的适应性。适应性是指增强政党应对国内外环境压力的更深层次的适应，它意味着政党不再去扭转、改变其所处的环境，而是转变自身去适应环境。对此类型的要求，远远超过人事、政策取向的变动，而要求政党精英群体接受的政策不仅仅反映出其自身的偏好，更重要的是遵循民众的需求。
　　具体说来，中国改革的可持续性首先取决于执政党精英层摒弃个别观念和落实自己提出的几大理念，这包括摒弃绝对地领导一切的极权主义思维和求稳怕乱的中国传统政治思维，落实人民主权原则、以人为本和科学发展、党内民主带动社会民主的主张，最重要的从操作层面上落实权力分立进而达致有效监督权力的机制。
　　其次是精英层不能只是强化塑造其所处环境并强迫他人与此适应的能力，不能躲在封闭的自我感觉舒适的堡垒中，而是要主动适应环境，因为“政治主体对外界的依赖性越小，其适应性的必然性越小，但是忽略环境同样有长期的隐患，如果一个组织无需监测其所处的环境，它在此方面的竞争力将日益枯竭。”直言之，就是胡锦涛同志在纪念中国共产党成立九十周年上强调的长期执政造成的“精神懈怠、能力不足、脱离群众和消极腐败”四大危险。
　　其三是中国共产党精英层必须清醒地意识到改革紧迫性，意识到改革的有利的社会条件和改革对自身发展的好处。社会的矛盾在刚性地积累，切实推进政治领域的改革是动态地解决问题的基础。而人民的共识是改革优于革命，执政者推进改革有着良好的舆论基础。历史经验表明，由顶层设计的改革要远远优于大众革命带来的变化。中国的改革已经走过了摸石头过河的阶段，进入了必须主动架桥过河的阶段。政治是人为的产物，政治改革取决于目标和政治家的勇气。经过几十年的思想解放和探讨，基本的改革思路已非常清晰，包括政协界别组织化提高等细节改革，都取决于政治家的决心和整体推进的能力。
　　第二，必须切实允许包括党派在内的社团发展。政协界别是公民参与政治的一种中间环节，公民在社会中的自组织程度决定政协界别组织化的水平。没有发达的社团，政协界别是无源之水，不会有基础和力量。目前的情况下，民主党派每年发展的党员数量和发展党员的层次和地域都受到严格限制，民主党派基层运行乏力，党派实际上是党派机关公务员们的党派，大部分基层党员没有政治参与的热情。而对于各种社团的建立，尽管近年来限制有所放松，但其建立后的后续存在和发展能力非常有限。鉴于此，国家应破除对社团的恐惧，它们“不会构成一个非政治性领域，而会构成政治体系权力分立及多样化的基础。”[15]同时国家应切实将社团发展纳入国家发展规划，借鉴北欧国家的社团建设经验，给予重要社团以切实的经济支持；同时借鉴香港和澳门地区的界别设置和界别活动的经验，建立界别的退出机制，给予界别真正的委员推举权。

　　五、政协组织自身的作为是提高界别组织化水平的内在需要

　　从国家机构的功能定位来说，政协组织是精英汇聚和参政议政的舞台。这要求政协组织自身应真正地成为精英们能够发挥作用的舞台。否则委员履职长期的低效甚至无效将造成社会精英对政协的疏离，进而导致政协与人民关系的隔离；更严重的是，政协组织长期的虚位导致了伪精英们的对政协组织的渗入。因此，从政协组织自身的存在和利益来看，它应充分认识到“界别真正成为组织有助于提高界别的阶层代表性，形成群体议案；界别的组织化是提供公民政治参与能力的有效途径”[16]；是保持政协特色和推进政协发展的可操作的方式。鉴于此，在总结各地方政协已有实践的基础上，人民政协采取或落实如下措施，逐步在政协内部提高界别组织化水平：
　　首先，各级政协组织应成立界别专门委员会，作为政协的专门委员会之一，负责在每次换届前一年根据社会阶层的状况和职业行业的分类情况确定下一届政协的界别设置；同时作为界别联络处，负责在政协休会期间组织与召集和界别密切相关的活动。
　　其次，建立并完善界别召集人制度。界别召集人应由上述的界别专门委员会在每届政协开始前确定；召集人应是该界别具有影响力、政治坚定、业务出色的人物，在确定前应通过媒体公示，接受相关质询；在政协活动中，应赋予召集人在推荐委员人选和对委员进行奖惩以一定的权力；同时应给予召集人一定的政治和经济待遇。
　　第三，政协党委应通过上述的界别专门委员会与各界别召集人建立程序性联系机制，这套机制涉及到委员推举、界别委员集体提案的拟定和界别委员履职活动。
　　第四，在目前情况下，各地政协可借鉴上海市的经验，确立专门委员会和界别的对接联系制度：经济委员会联系经济界和农业界，教科文卫体委员会联系文学艺术界、科学技术界、教育界、体育界、新闻出版界和医药卫生界，社会和法制委员会联系社会科学界、社会福利与社会保障界，民族和宗教委员会联系少数民族界，港澳台侨委员会联系港澳特邀人士。[17]建立界别委员的提案通过各专门委员会向政府部门提出，并通过各专门委员会与政府部门对等协商的机制，从而提高界别委员提案的效力。同时，各地政协也可借鉴四川邛崃的经验，根据不同时期的需要，在各专门委员会下面设置界别委员活动小组，最大限度地发挥政协委员的积极性。[18]
　　第五，应设立界别委员在与政协党委或政府发生意见冲突时的协调机制，以保障委员的权利和独立性，鼓励他们敢于发表个人意见。
　　总而言之，界别组织化水平的提高是解决整个界别问题的关键，是政协保持自身特色的关键，其目标是逐步完善政协的制度化建设。而解决的关键是紧紧围绕团结和民主这两大主题，真正做到界别自治，推进民主。只有在民主基础上出现的团结才会形成有机的社会团结而非机械的社会团结。只有这样，政协组织才会成为人民有序参与政治的真正舞台，人民政协才会更进一步地发挥其作用。
  （执笔人：王岽兴，宁波市人民政协理论研究会常务理事，浙江万里学院法学院副教授）

  （责编：郑睿奕）
　　

注 释：
  [1]塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，三联书店1989年版，第29页。
  [2]徐西坤：《政协界别角色变迁与发展趋势探析》，华东师范大学2011届硕士论文。
  [3]严兴文：“新时期人民政协界别变化的特点及其原因”，《当代中国史研究》2008年第3期。
  [4]郑宪：“关于加强人民政协界别制度建设的思考”，《中央社会主义学院学报》2008年第4期，第113页。
  [5]同上，第113页。
  [6]丘远城：“对加强政协界别建设的现实与理论思考”，载于《十届广州政协工作丛书之广州政协论文选编》。
  [7]亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，第34页。
  [8]高炳雄、张江涛：“人民政协界别设置改革：问题与对策”，《中国人民政协理论研究会会刊》2010年第2期，第53页。
  [9]何俊志等编译：《新制度主义政治学译文精选》，天津人民出版社2007年版，第193页。
  [10]任剑涛：“2011年：推而不动的中国政改”，《二十一世纪》2012年2月号，第15页。
  [11]郑永年：《改革及其敌人》，浙江人民出版社2011年版，第288页。
  [12]同[10]，第16页。
  [13]同[7]，第87页。
  [14]郁建兴：“国家理论的复兴与马克思主义国家理论”，《东南学术》2001年第5期。
  [15]同[8]。
  [16]“发挥政协界别作为扩大社会各界有序政治参与的重要渠道作用研究”，上海市人民政协理论研究会2011年课题。
  [17]郭家镛：“关于按界别设置委员小组之管见”，《成都行政学院学报》2001年第6期。