人民政协属性定位的思考

 

赵海立

 

    目前，学界对所谓西方协商民主（deliberative democracy）理论的研究正成为新的学术增长点，并试图通过它解决问题。多数学者在研究的过程中往往把西方的协商民主理论与中国的人民政协制度的实践进行对比。对比的结果显示，二者确实存在一定的契合度，也存在很大的差异，但基本上不否认“协商民主”理论对中国政治发展，特别是对人民政协制度的借鉴意义。当然，也有学者反对这样的对比，认为这样做是对西方民主理论的误读。[1]这些研究成果为中国推动协商民主的发展提供了一定的理论基础，然而，仍有一些问题值得我们进一步去追问。如协商与协商民主是一回事吗？协商的主体、客体、规范与指导思想是什么？协商的结果如何处理？它有什么样的性质？本文试着回答这些问题，但既不想给不同的民主形式贴上不同的标签再进行讨论，也不想把中文“协商”翻译成英文的不同的单词逐一进行考据，只是单纯地探讨协商民主应有的结构与逻辑，厘清其实现路径及其在民主政治中的地位，继而考察人民政协面临的问题与完善之路。

一、协商与政治协商

    如果仅就“协商”而言，它并不具备政治性，也不是政治学中专有的概念。人类的社会生活、经济生活、文化生活等都需要协商。其实从宽泛意义上讲，我们可以把所有的社会沟通都视作协商，但从狭义论之，人们更倾向把解决社会间利益冲突的沟通、妥协与讨价还价的行为看成是协商。协商在行为特征上显然偏向于非暴力、共同参与等方面。如在经济领域，人们往往通过自愿协商所达成的契约来引导其运行；而在社会领域，家族、民族和宗教组织，以及其它各类社会团体内外利益的冲突往往也是通过协商得以缓解；在文化领域，因涉及的主要是主观的审美与价值观问题，更不可能以赤裸裸地强制来改变。文化同化的方式只能是通过沟通来消除误会，以文化符号和逻辑结构展示其吸引力和可信度，以文化所产生的外在社会成果证明其优秀性。这可能是另一种形式的协商。

    政治生活虽然是社会协商、经济协商与文化协商不成功的结果，但它并非全程都表现出“专政”的特征，在多数情况下同样需要协商，无论它基于什么样的政治体制。千百年的实践证明，人类因争夺利益而引发的冲突相当危险，在恩格斯看来社会将会自我毁灭。那么，如何解决这个问题呢？人们只有求助于居于社会之上又日益与社会脱离的公共权力，于是“国家被发明出来了”[2]。国家机构（公共权力）接受民众授权，代表民众来进行社会利益的权威性分配，把利益冲突限制在一定范围之内，实现社会的秩序稳定、公平与正义。因此，我们把政治定义为对社会公共价值或有争议价值的权威性分配。这个概念里有着这样几个关键问题：谁分配？分配给谁？分配什么？如何分配（分配行为）？分配规则与指导思想是什么？能否理解政治，取决于对这些问题的深刻认知。政治协商作为一种政治现象必然与这些因素密切相关，离开这些前提，协商的政治性是值得怀疑的。

    谁分配？当然是公共权力的执掌者，即统治者。它们的产生方式复杂多样，如协商、选举、抽签、世袭等和平手段，也有诸如战争、争斗等非和平手段。分配者的行为以政策制定与执行为核心，对社会公共事务进行治理并对不服从的被分配者进行依法强制，对外维护共同体的安全、发展与尊严；分配给谁这个问题涉及被分配者，即被统治者，它不存在如何产生这样的问题，但会以各种方式影响政治决策，甚至决定分配者的选择。被统治者的政治行为称为政治参与，主要指投票、选举、提案、结社、政治接触（谈判或游说）、政治表达（集会、请愿、言论）、政治动员、游行示威、声援、政治调解等。在政治行为的这些环节中，每一项可能都有协商的介入，甚至在统治者的专政行为和被统治者的非制度化政治参与中也是如此，如恐怖主义行为、暴动，直至战争等。关键是协商的主体是什么。

    分配什么？分配的是利益，确切地说是有争议的利益与公共利益。然而利益所指的内含在不同人们的理解中有相当大的差异，对“有争议”与“公共”利益的看法可能也大相径庭。那么在这种情况下如何界定政治分配的范围而不至于越界，以免社会过度地政治化呢？看来沟通与协商是较好的路径，同时配之以政治科学知识的牢固掌握以及对时空环境变化的正确判断。如在中国，土地的分配基本上是政治性的，而在某些国家，它可能主要是经济性的。中外对土地的“公共性”理解与认知有所区别。不过，当代中国已经有人开始怀疑这种定位，争论与研讨都在进行中。

    分配规则主要是宪法与法律、规章制度等。优秀的宪法肯定会经历较长时间的讨论、协商，它只有在充分地体现社会各方面意见的情况下才能确定下来。宪法的修改同样是一个十分严肃的事件，也有复杂的程序和较高的启动门槛，重要部分的变动需要多数民众的认可；其它部门法律虽然地位不能与宪法相提并论，但同样是对重要权益资格的认定，多重协商是必须的。

    确定分配者和分配什么、采取什么样的分配行为、制定什么样的分配规则等全部取决于分配的指导思想，即政治文化。政治文化的传承与扩展主要靠政治社会化诸渠道及方法。这些渠道包括学校、媒体、家庭、同辈团体、工作场所、社团、政党及国家机构等；方法或者是外部的灌输，或者是潜移默化地学习，或者是争论与商讨。强制在这个方面的效果可能会适得其反。

    所以，政治协商行为的目的一定与社会价值的权威性分配有关系，否则就不能称其为政治协商。对分配客体认定的协商、对选择统治者的协商、对分配主体行为方式的协商、对分配规则制定与实施的协商、对分配指导思想的政治社会化内容、渠道与方法的协商等都属于政治协商的范畴。

二、协商民主及要求

    虽然政治协商这个字眼含义很柔和，它也可能确实有民众的参与，但它因此就可理所当然地被视作协商民主吗？显然这个问题的答案不是那么肯定。其关键在于谁与谁协商？协商的原则体现什么？协商的结果如何处理。如价格听证会是政治协商的一种形式，虽由民众参与，但如果由政府主导议程，或协商的结果不按民意执行，或协商者地位不对等，都不符合民主的标准。

    所谓民主，即主权在民，民众掌握着分配的主动权，控制着社会价值资源，全程参与分配的各个环节，分配按民众公认的法律规范进行，对违反规范者进行强制，分配的指导思想是以民众的需要为中心。“主权在民”观念在近代西方得以确立并形成制度加以推行，都是历史上民众斗争的结果，而非所谓“天赋”。在古代社会，君主主权、贵族主权及神权观念盛行，君主、贵族与神权的代表者享有政治权力，主导分配的一切。只有在经过千百年来的斗争后，民众的力量终于成为权力的最根本来源，社会才确定了“民众主权”的价值观。也就是说，社会价值的分配才开始由民众主导，即民众是主要的分配者，也是基本的分配对象，享有社会发展的一切文明成果。社会主义社会更是明确宣示“一切权力属于人民”，承认人民是历史的创造者，是一切政治权力合法性的源泉。

    然而，“主权在民”原则只说明分配的最终去向和公共权力的来源，它的实现需要复杂的过程和公共机构。不过，这样一来会产生另一个问题，即国家机构只能由一部分人掌握，他们同样有自己的利益诉求，那么就存在权力被异化从而被滥用的可能性，授权者利益的实现因而就会遭遇挫折。为了避免这种现象的发生，或者尽可能减少权力被滥用的可能性，一方面必须科学地选择代表，使代表不至于离人民的要求渐行渐远，另一方面必须对分配者进行制约与监督，确保分配者不变质。

    在现代政治的运行过程中，分配者的选择最主要的手段就是选举。选举必须建立在公开、公平、公正、竞争的基础上。公开要求信息对称、活动开放，避免暗箱操作；公平要求选举者与被选举者权利平等，社会资源支持平等；公正要求对破坏选举规则者进行严厉打击，拥有独立的选举机构；竞争性要求具有相关机制，使优秀者得以充分展示，从而给民众提供更好的选择资源。选择分配者的方法不仅仅局限于选举，可能还有诸多其它的途径，如协商、推举、民意调查，甚至是抽签。但有一点必须强调，那就是民众必须对候选人有充分的了解，而且有广泛选择的余地。

    通过选举，即使是优秀者进入权力系统，他也必须时常居于监督系统之下，权力必须受到制约。因为孟德斯鸠所谓“一切有权力的人都容易滥用权力”[3]的论断似乎已经成为共识，而且也是一种现实。然而，对权力的制约与监督是个系统工程。首先，必须以权力制约权力。如西方国家所采用的横向三权分立、相互制衡机制，以及纵向的地方自治制衡机制；其次，必须平衡“国家—社会”二元力量，厚植公民社会，以限制国家暴力的适用度；第三，政务公开，扩大公民的政治参与渠道，丰富其手段，影响并监督政治决策；第四，完善媒体与舆论的监督功能，使“第四权力”名副其实；第五，建立与完善以实现宪政为目标的各种法律法规。这些法律法规必须以科学性、民主性、正义性为标准，从而使实质正义与程序正义完美结合。对于分配者，民众时刻要保持高度的警惕，一旦发现权力滥用或名不符实者，马上启动罢免程序，及时中止其权力运行，使损失降至最低。这种罢免程序甚至可以包括极端的“革命”权，以应付“霸权者”。

    分配的核心环节是决策，而决策的整个过程必须有民众的参与，甚至是直接参与。民众绝对不能以为，代表选出来了，代表就自动地毫无保留地为授权者表达意见。重大决策，如宪法的制定与修改等必须采用直接民主制（如公投等）。民众通过多种途径表达诉求与决策意见，政治系统对各种要求应能及时反馈。这些途径包括代表、基层政权组织、基层政党组织或其它社会团体、媒体、舆论、集会等。决策过程是透明的。决策之后是执行，其过程也必须受民众的严格监督，并对执行结果进行审议，对执行不力者进行惩戒。

    从逻辑上讲，民众的权利保障只能建立在自我保障的基础上，因为这样更为直接、有效而不走样。如果做不到这一点，不得已而使用代议制，民众就必须时常监督之，使其忠实履行自己的职责。不过，这一切都建立在“主权在民”的观念上。

    在民主的每一个环节的运转过程中都需要政治协商。没有政治协商的民主是不可想象的。但这并不说明民主就等同于政治协商。非民主的政治体系也许有协商，但它从来不会体现“主权在民”的基本原则。这种协商更多的存在于统治者之间，而非分配者与被分配者之间。有时，民众及其群体间的协商如果不能影响政治过程，将毫无意义。在威权条件下，协商的结果，特别是对分配者不利的结果往往被忽视，没有强制性执行予以保障。

    因此，协商民主必须把协商与民主原则、民主议程紧密结合起来。协商一定要在社会价值的权威性分配诸环节中体现民众的主导地位，使之更好地实现普通民众的利益。

三、人民政协与协商民主

    根据上述协商民主的基本逻辑与原则，我们可以评估人民政协与协商民主的契合度问题，并在此基础上考察如何完善人民政协的协商民主的结构与功能。

    首先，要了解人民政协现有的性质、职能。《中国人民政治协商会议章程》规定：中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。团结和民主是中国人民政治协商会议的两大主题。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。中国人民政治协商会议bet356手机版,bet356体育app委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。

   《章程》还规定：参加中国人民政治协商会议bet356手机版,bet356体育app委员会和地方委员会的单位和个人，有通过本会会议和组织充分发表各种意见、参加讨论国家大政方针和各地方重大事务的权利，对国家机关和国家工作人员的工作提出建议和批评的权利，以及对违纪违法行为检举揭发、参与调查和检查的权利。

    从这些规定以及政协的实际形态与行为可以看出，政协应该是个官办的社会组织，与中国的妇联、工会等在本质上没有任何区别，只是功能不同而已。之所以说是官办，是因为它的运作资源全部来自官方的支持，具有国家机构的外部特征（公务员、财政、行政级别），有时还行使一下官方的边缘职能（视察与参与案件调查）；之所以说是社会组织，是因为它不具备公共权力机构的法律地位，也不具备国家机构的核心功能。这种“官”“民”合一的身份，对于统战而言也许是应该的，也可以起到某种团结的作用，但对于协商民主而言，则可能相当尴尬。一方面它是“官”又是“民”，另一方面它非“官”又非“民”。作为“官”，它应该受到民众的监督；作为“民”，它则应是监督者。所以，称政协为“四不像”恰如其分。这与bet356手机版,bet356体育app常委、中央党校原副校长李君如原有对人民政协的认知相似。他说：“过去，我们总认为政治协商会议制度既不是西方的上院，也不是政党组织，有点不伦不类。”[4]当然，他现在则强调，我们的人民政协集中了中国各个政党、各个人民团体、各个民族、各个界别的许多精英。他们的不少提案和报告，不仅敢说真话，切中时弊，而且有真知灼见，对执政党和政府治国理政有很大帮助。他特别提出，是西方的“协商民主”与我们的政治协商制度有很多相似之处，而不是相反。

    很可惜，李君如作为中共的理论大家并没有解释政协是如何进行“协商民主”的，看来我们必须自己去寻求问题的答案。为此，需要追问政协职能中的“政治协商”可以被视为协商民主吗？那么“民主监督”与“参政议政”呢？也许有些人不怀疑其性质问题，而更多地关注其实现的程度如何。但是，回顾并对比我们对“协商民主”的讨论所得出的结论，事情并非那么简单。

    政协具有政治协商的功能，然而它是否具有“民主”性则取决于政协的角色与协商结果的处理，取决于谁主导协商的议程。政协作为一个官办组织，其章程与其组成人员都具有不是来自普通民众，其委员的产生是自上而下的，而非普通民众所决定。所以，民众有理由相信政协与分配者是一体的，政协的内部协商、与分配者的协商从根本上与“主权在民”原则没有太大的关系。如果说协商确具民主意义，它只是分配者内部的民主。其次，毕竟政协是个社会组织，其协商结果并不能直接变成强制决策，它还要通过人民代表大会对其议案进行审议，民众也会怀疑其意义所在。有学者，甚至有相当级别的官员认为人民政协与人民代表大会是相辅相成的，一个在履行协商民主，一个在实施选举民主。这种认知不仅严重误解了两个机构的性质，而且也割裂了两种民主形式的关系。即便人民政协不只是个社会组织，而具议会上院职能，它也不可能只实施协商行为。从世界各国的政治理论与实践来看，任何民意代表机构都是协商与选举并重的，有时协商占据多数的会期时间。另外，人民政协的政治协商缺乏程序的规定性，各协商主体在地位上有较大的差异，即使是内部民主的实现也有相当长的路要走。再者，政协过度关注精英群体，有精英民主的倾向，这对于理解一般民众的需求存在许多的屏障。

   “民主监督”、“参政议政”与“政治协商”是一体的。“政治协商”的目的可能是“民主监督”，也可能是“参政议政”。况且协商本身就是政治参与的一个手段。如果说政治协商的民主性有问题，其它两方面的民主性可做同样的理解。在民主制度下，成熟的公民社会有着庞大的社会团体，通过它们民众照样进行对公共权力进行监督，政治参与是民众本应有的基本权利。

    四、重估人民政协的地位，完善政协的民主功能

    综上分析，目前的政协无论在理论上或是在实践上都离协商民主的要求有一定的距离，虽然它存在政治协商，部分协商的结果也能被纳入决策。这个结论只是在协商民主这一个方面上实事求是地找出政协面临的境况，而非要全盘否定政协的历史与现实意义。找出问题并不是为了把问题取消，恰恰在于正视它、解决它。既然问题来自政协尴尬的角色身份，那么就有必要重新考量它的性质与地位。这里的选择显然只有两个：要么民间化，要么完bet356手机版,bet356体育app家机关化，也就是说使其角色单一化、专门化。只有这样，才能名正言顺。两种趋向都可以承担协商民主的功能，只是途径不同而已。

    首先我们讨论第一种选择，即彻底地民间化。厚植公民社会的基本标志就是公民社会组织的数量巨大，制度化水平能够满足民众日常提高的政治参与水平。成熟的公民社会一方面可以在初级层次上承担政治功能，降低民众对政府的政治参与压力，另一方面也可以利用集体力量监督公共权力并向其提出要求。对民间政治社团而言，没有了外部的压力与诸多民间社会不需体现的条框，各参与主体直接来自民众群体，真正处于平等地位，可以就各种政治参与事项进行协商并以协商结果指导组织的政治行为。一个民间社会如果离开政府的全方位支持后它还能健康存在，说明它真的具有存在的意义。

    政协的民间化就是尽量减少公共权力对它的干涉与影响，如撤销国家的财政支持；自行招纳工作人员，不再把它划归公务员系列；改革现行的委员产生制度，充分体现民主的要求等。另外，改革政协的结构与功能，使其尽量专门化、科学化，如把统战与民主功能分开，把党际关系处理独立出来等。

    第二种选择是把政协完bet356手机版,bet356体育app家机构化，即从一个官办的社会组织转变成掌握某种公共权力的机构，具有分配者的角色。在公共机构中，既能进行政治协商又能决策，同时也能体现“主权在民”者，只有立法机构。由于中国现有的立法机构是人民代表大会，那么人民政协只有与它一起形成“双国会制”。世界上有许多国家实行双国会制，特别是在推行联邦制的发达国家，以及多党制国家。

    一个国家的立法机构设置采用一院制或是两院制，由该国的政治现实与历史来决定。在联邦制国家，地方与中央的关系比较松散，需要专门体现地方各组成部分的权力；在发达国家，一般比较重视权力间的制衡。立法机构作为核心决策机构，更需要特别的制度安排；在君主立宪国家，传统的势力比较强大，往往设置上议院体现其权力；在多党制国家、多民族多宗教国家，简单的一院制同样无法满足某些重大利益集团的权力需求。在中国，虽然没有实行联邦制，传统的势力也早已被削弱，但中国社会的结构依然是相当复杂的。比如人民政协所承担的民主、团结与统战任务，是在协调政党间、特殊地区间（台、港、澳）、各人民团体间的利益要求。它的复杂程度和重要性绝不比世界上其它任何一个国家的情况低。因此，把人民政协上升为第二权力机构是十分必要的。一方面，作为权力机关的一个，政协可以直接参与决策，这对各政党、各地区、各社会团体更有吸引力，从而更有利于政协功能的切实保障；另一方面，通过相应的制度设计，政协的协商民主也可落到实处，从另一个层面体现“主权在民”的原则。

    实行两院制的国家，规定了各院代表产生的不同来源，有时选举方法也有差异。在发达国家，下（众）议院议员通常是按选区通过直接选举产生，上（参）议院议员的来源与产生有这样几种情况：一是贵族，由世袭产生，如英国；二是各联邦代表，由选民直接选举产生，如美国；三是其它不同群体的代表，或议员的一部分由国家元首任命产生，如意大利。或由间接选举产生，如荷兰。或由上下两院议员互相选举产生，如挪威。

    当然，在两院权限的划分方面，各国的规定差别较大。一种是两院地位均等，这多见于总统制国家。像美国国会众参两院，法案须经两院通过才算成立，两院意见不一致时，各院出同等人数组成两院协商委员会，协商解决，直到取得一致。另一种是下院的实际地位高于上院，这多见于内阁制国家。像典型的英国议会，贵族院基本是一个摆设，名义上有限制众议院的作用，但实际上只能提出动议，对众院通过的法案，议案表示赞成、反对或提出修改意见，或一定期限的拖延。并无决定的实权。还有，内阁政府由下院多数党组成，国家财政法案由下院单独批准，上院无权干预。法国是一个半总统制国家，在这方面两种情况兼而有之，当两院对法案有分歧时，先是组织人数相等的两院混合委员会协商，如仍不能取得一致，下院（国民议会）有权作最后裁决。[5]

    中国若要实行两院制，两院的地位不可能超越这三种模式。选取哪一种模式主要取决于政协委员来源的广泛性以及产生方法。如果说政协涉及的界别和团体涵盖每一个民众，只是民众存在的另一种形态，而且其委员的产生是以彻底的民主方式，那么，政协的地位完全可与人民代表大会平起平坐。不过，若从现实的政协委员结构以及产生方式来衡量，转型后它应该与法国模式相似，甚至可以考虑英国模式。不过，英国模式对提高人民政协地位与作用没有太大的意义。如果委员的结构不需要改变，但定要改革委员产生的方式。确实，目前政协委员产生的邀请制与提名推荐制不符合民主的基本要求。某些省市所尝试的公推直选方式虽不理想，但可能更好些。

结 语

    相对于民间化而言，可能国家化相对容易推行。政协在bet356手机版,bet356体育app已经建立起完善的体系，其外部特征与标准的国家机构并无两样，缺乏的只是法律地位和民众授权，以及某些制度与程序的改革。再者说，新中国在建国初期，政协已经代行过最高权力机关的职能，正是这样才创造了政协的辉煌，并在民众心中留下深刻的印象。而民间化可能会从根本上触动政协系统各类人员的现实利益，这个规模牵涉巨大，说不定会影响社会稳定；另外，民间化可能与现行宪法、政策及过去的承诺想背离。在这种情况下，民间化的风险是不容忽视的。

    当然，国家化的困难同样很多。这一点从人民代表大会制度的发展程度就可以看出来。比如如何确定界别？如何处理党际关系？在成为立法机关后协商的具体制度是什么？如何处理政党、社会团体、地区集团之间的关系？委员产生的制度如何确立？两院职权如何划分？立法体系、甚至政治体制的变化肯定会引起宪法的修订，都是重大事件！

    在现实政治中，政协的协商结果进入国家与地方决策不存在的问题，但协商民主的发挥受人质疑。如果要充分地发挥协商民主的功能，必须进行根本的改革。不过，这种改革定会困难重重。如果不进行角色属性的转变，学者们所谓政协的法制化建议肯定是无的放矢，如果要规范，也只能是制度化的努力。政协的国家化可以逐步推进，但目标要明确！

    对还没有转变的政协，这里只强调：协商是针对有利益纷争的问题而进行的，而不是已经有共识的问题，或空洞的问题。如推动科技发展、发展清洁能源此类问题属于已有共识的问题，建议完善法制建设等是属于相当空洞的问题；另外，有特色的制度不一定有效，只有随时空变迁而发展的制度才具有生命力。

     （作者：厦门大学国际关系学院副教授）

     （责编：吴国挺）

 

 

注 释：

[1]金安平，姚传明：《“协商民主”不应误读》，《中国人民政协理论研究会会刊》2007年第3期，第26-30页。

[2]《马克思恩格斯选集（第4卷）》，人民出版社1995年版，第107页。

[3]孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1961年版，第154页。

[4]李君如：《政治协商制度是对人类的一大贡献》，载《人民政协报》，2011年9月16日。

[5]郑允海，阚珂，李秋生：《当代资本主义国家的议会制度》，福建人民出版社1994年版，第43页。