人民政协在巩固党的执政地位中的作用研究

晏永和 

    不断提高执政能力、巩固执政地位，是任何执政党都必须面对和解决的一个根本性问题。在从“革命党”向“执政党”、从封闭状态下执政向开放条件下执政转型的过程中，面对世情、国情、党情发生的深刻变化，面临“四大考验”、“四大危险”，中国共产党为什么长期执政、怎样长期执政这一重大问题，已经尖锐而紧迫地摆在我们面前。而世界范围内兴起的协商民主和我国人民政协协商民主60多年的实践，为回答这一问题提供了新的理论视角和实现途径。人民政协协商民主作为国家层面的制度设计和民主形式，对于保持党的先进性、扩大党的联合性、提升党的领导性[1]，对于奠定和巩固党的执政合法性，具有不可替代的价值和功效，应当从全局和战略的高度予以重视、深入研究、积极探索。

一、中国共产党长期执政必然面临严峻考验

    中国共产党领导地位是在长期的革命斗争中形成的，“我们党成为执政党，是历史的选择、人民的选择”[2]。但应当清醒地看到，任何执政党都会面临执政危机，“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的”[3]，“过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有”[4]。在大国执政、由一党执政并长期执政，是我们党执政面临的特殊情况，我们既要坚信党的领导、坚定党的领导，又要居安思危，常怀忧党之心，恪尽兴党之责。

   （一）全局的考量：中国共产党的领导是中国特色社会主义的根本。中国特色社会主义是在中国共产党领导下，把科学社会主义基本原理与我国社会主义初级阶段实际相结合的产物，既不同于资本主义，也不同于传统的社会主义。党的领导是构建中国特色社会主义的逻辑起点和中国特色社会主义的灵魂所系。从实践看，建设中国特色社会主义，无论是推进改革开放、发展市场经济、建设全面小康，还是发展繁荣文化、构建和谐社会，都是党的执政使命的时代化和具体化，都由党的性质、宗旨所决定，都靠党的路线方针来实现，实质是通过党的先进性凝聚各方力量为实现执政目标而奋斗的过程。从理论看，中国特色社会主义理论体系是我们党在长期实践探索中对马克思主义基本原理的继承和发展。邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观等重大战略思想，集中体现了几代共产党人对“建设什么样的社会主义、怎样建设社会主义，建设什么样的党、怎样建设党，实现什么样的发展、怎样发展”等一系列重大问题的实践总结和理论提升，形成了中国特色社会主义的指导思想，决定着中华民族振兴的前进方向。从内容看，中国特色社会主义涵盖经济、政治、文化、社会、生态建设等领域，其发展经济、民主政治、改善民生、促进和谐、保护环境等内容彰显着人类改造客观世界的文明成果，这些执政普适目标的阐释在不同的国度、不同的执政党，均有似同之处。唯有中国特色社会主义“五大建设”的一个重要前提，即必须坚持中国共产党领导，才是中国特色社会主义制度的根本内核。如果用最简洁明了的等式表示就是：中国特色社会主义=中国共产党的领导+一切符合中国国情的人类文明成果。其中，党的领导是根本，人类文明成果是支撑，二者密不可分、相互依存，既体现了矛盾普遍性和特殊性的有机统一，又体现了党的先进性与人类文明共通性的内在融合。因此，党的领导，关系中国社会主义事业兴衰成败、关系中华民族前途命运、关系国家长治久安。这就需要我们更加自觉、更加深入地研究如何坚持党的领导、维护党的领导和改善党的领导。

   （二）现实的忧思：新形势下中国共产党执政面临三重考验。“一个处在社会急剧变动、社会体制转轨的现代化之中的社会，往往充满着各种社会冲突和动荡”[5]。当今世界正处于大变革、大调整时期，当代中国正处于经济社会深刻转型时期，来自内部和外部的种种深层次危机以更加剧烈、更为集中的方式表现出来，对中国共产党的执政形成了巨大的挑战。一是西方国家的长期非难。世界多极化、经济全球化趋势不可阻挡，各国的利益和矛盾相互交织，社会主义和资本主义意识形态的斗争在内容、手段、方式上都更加复杂多变。以美国为首的西方国家以所谓的“民主普世价值”标准来评判世界上其他国家的民主状况，对我国屡屡发难、妄加指责，大肆攻击和歪曲中国共产党的一元化领导，对党长期执政的合法性提出“质疑”，极力鼓吹“三权分立”、“多党竞争”模式，妄图颠覆党的领导、改变中国“颜色”。二是国内现实的严峻挑战。思想多元化冲击着人们的社会理想和信仰，对党的思想整合能力和社会动员能力提出了挑战；经济市场化在促进生产力飞速发展的同时，也拉大了贫富差距，社会不稳定因素增加，党在民众心目中的公信度受到影响；政治建设中民主与法制进程滞后，一定程度上导致中央权威的消减，影响民众对党执政合法性的认同。三是党的建设面临考验。面对新形势新任务，“精神懈怠的危险，能力不足的危险，脱离群众的危险，消极腐败的危险，更加尖锐地摆在全党面前”[6]。执政方式和工作机制的不适应，党员队伍思想素质和能力水平的不适应等问题，严重削弱党的创造力、凝聚力和战斗力，严重损害党同人民群众的血肉联系，严重影响党的执政地位巩固和执政理念实现。

   （三）理论的探寻：中国共产党必须深刻认识和自觉运用执政规律。一个执政党如果违背执政规律就会被历史与人民所淘汰，远如苏联解体、东欧巨变，近如北非内乱。中国共产党要长期执政，就必须认识和把握长期执政规律。执政规律有政党执政的一般规律、传统社会主义国家政党的执政规律和中国共产党的执政规律等，完全照搬别人的执政经验和执政模式是行不通的。过去，对党的执政规律特别是一党长期执政规律研究不够，给我们认识问题的视野和解决问题的方法带来很大局限。比如，如何提高党依法执政水平，既通过有序的状态充分表达民意，又通过合法的程序将党的主张在国家意志中体现出来，不断增强党的权威度；如何提高党推进经济社会发展的绩效，给民众以现实的利益，不断增强民众对党执政的拥戴度；如何完善党执政后权力制约和监督体制机制，防治腐败，增强党的执政公信度，等等。这些都迫切需要从理论层面给予科学回答，把党的执政能力建设建立在对客观规律的认识和把握上。

    二、政协协商民主对于巩固党的执政地位具有独特功能

    民主是人类文明的重要标志，是社会进步的必然趋势，也是现代社会政党执政合法性的内在源泉。20世纪80年代，基于对选举民主缺陷的反思和矫正，西方兴起了协商民主，但大多停留于理论和学术层面。而在中国，人民政协从国家政治制度层面为协商民主的运行提供了组织化、规范化平台。政协协商民主既传承了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统，又具备指向清晰、内容具体、便于操作的实践基础，增强了政治体系的包容性、创造力和生命力。它“所具有的独特政治价值使其既能支撑中国共产党的领导与执政，又能服务于人民民主与中国社会主义的现代国家”[7]。

    （一）奠定党的执政地位。现代社会，执政党的合法性根本上源于人民授权。对于缔造国家的革命党而言，不仅是“枪杆子里出政权”，更需要各族各界的真诚拥戴。人民政协是我国最广泛的爱国统一战线组织，具有极其广泛的代表性，在各党各派、各族各界充分协商基础上确立的党的执政地位，有着深厚的社会基础和充分的法律依据。人民解放战争取得决定性胜利的时刻，我们党决然放弃“一党之天下”，发出了“五一”口号，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”，立即得到各界人士积极响应和拥护。1949年1月，55名民主党派领导人和著名的无党派人士联合发表《对时局的意见》的政治声明，表示愿意接受中国共产党的领导。同年9月，中国人民政治协商会议第一届第一次全体会议在北平隆重举行。参加会议的662名代表来自46个参加单位，其中党派165人、团体和方面235人，占总数的60.4%。这次会议代行bet356手机版,bet356体育app人民代表大会职权，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》，作出了国都、纪年、国歌、国旗四个重要决议，选举产生了中华人民共和国中央人民政府委员会和中国人民政治协商会议第一届委员会，宣告了新中国的成立。随后，各民主党派正式宣布接受中国共产党的领导，并以《共同纲领》为自己的纲领。从此，坚持中国共产党在国家政权和政治生活中的领导地位成为新中国立国的基本原则之一。可以说，《共同纲领》是确立中共执政地位的法律基础，是中共执政合法性的理论根源。历史表明，“我国特殊的国情和民主革命的特殊历程决定了在中国这个东方大国发展政治民主、实现人民当家作主，西方议会道路走不通，多党轮流执政更不可能，而只能在中国共产党领导下通过各阶级、各党派、各社会团体共同协商来实现与推进”[8]。

   （二）扩大党的执政基础。建国60多年了，在长期和平时期保证党的执政地位不变，是我们面临的重大政治课题。人民政协协商民主为新时期党执政是“人民的选择、历史的选择”的科学论断，提供了有力的理论支撑，注入了鲜活的时代内涵。通过民主协商，有效地协调了执政党和参政党的关系、国家与社会的关系、社会内部的关系，把不同党派、阶层、民族、群体团结和凝聚在党的周围，使党的执政地位得到最广泛的拥护和支持。一是巩固了执政的政治基础。政协协商民主通过非权力方式的积极引导和推动，把各方面的政治诉求纳入政治体系内予以充分表达，通过执政党和参政党之间的协商交流、合作共事，协调了党际关系，开发了参政党潜能，既避免了多党竞争、相互倾轧造成的政治动荡，又避免了一党专制、缺少监督导致的种种弊端，使集中领导和广泛参与、国家稳定和社会进步、充满活力和富有效率有机统一。二是扩大了执政的社会基础。政协协商民主内含国家与社会的合作关系，通过人民政协界别组织联系，以合法的、非竞争的方式在国家与社会之间搭建起沟通桥梁，建立起稳定的、具有良好控制和广泛联合能力的体制，将各界代表人士与国家紧密联系起来，推动形成国家与社会之间相互合作、相互制约、相互促进的良性互动关系[9]。既有利于各方利益群体自由平等地参与对话与讨论，表达利益诉求，维护基本权益，又有利于实现广泛的政治参与，形成强大的社会整合力，使党的权威能够被自觉认可并服从，进而为党执政奠定良好的社会基础。三是增强了执政的群众基础。政协协商民主适应我国社会阶级状况变化以及人民民主统一战线发展的需要，使人民政协从最初包括工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级和其他爱国人士的代表联盟，逐步发展成为由全体社会主义劳动者、社会主义事业建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者结成的广泛联盟。这“四者”的联盟，增强了广大民众对执政党的政治信任和思想认同，使党的统一战线策略不仅成为一种执政方略，更成为一种和谐政治生活方式，扩大了政权的开放性和包容性，最大限度地整合了执政资源。

   （三）改善党的执政方式。执政不能仅仅满足于已经执政，更要通过优化执政方式来执好政。已执政不等于会执政，更不等于能执好政，不考虑方式方法，一味包办管制，不是也不能是中国共产党的执政选择。人民政协协商民主是当代中国民主政治的重要制度设计，融协商、监督、合作、参与于一体，在分歧中求共识，在差异中求协调，在对立中求共存，促进了党的执政方式的改善，“对于我们实现决策民主化、科学化，避免和减少决策失误，保证各项方针政策的贯彻执行，都具有十分重要的意义”[10]。一是推动科学执政。政协协商民主倡导决策理性和公共参与，发挥政协委员智力密集、人才荟萃的优势，既尊重多数又兼顾少数，为执政者提供较高层次智力支持的同时，使其能够获得其他渠道不容易掌握的信息和情况，听到其他方式不容易反映出来的呼声和要求，有助于决策机关全面了解社会不同阶层和群体的意见建议，使决策更加科学。二是推动民主执政。从政党发展轨迹看，现代政党的决策机制越来越由集中的、封闭的、独断的模式，转为民主的、开放的、协商的模式。政协协商民主适应这一发展趋势，使各民主党派、各人民团体、各族各界人士与党委政府就有关经济社会发展和国计民生的重大问题，开展经常性的协商讨论，更加充分地保障了人民当家作主，实现了团结和民主统一，体现了社会主义民主的广泛性和真实性。三是推动依法执政。行政权力的日益膨胀易于形成现代专制政府而践踏法治，最终损害公共利益。“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息”[11]。政协协商民主既是消弭纷争的协同机制，也是相互约束的监督机制。发挥政协协商民主规范的监督作用，利于避免决策和行政行为超越宪法和法律界限，让权力在法治的轨道上运行，推动阳光政府、法治政府建设，使执政党的监督不只是自律性要求，而成为他律和自律的有机结合，促进形成健康的政治文化生态。

    三、高度重视和务实推进人民政协协商民主

    当今世界上存在三种政治运作机制，一种是集权制，一种是竞争制，一种是协商制。集权制的优点是效率高，缺点是权力的高度集中，缺乏民主；竞争制的优点在于体现了民主和公平，缺点在于效率低下；而协商制则集中体现了集权制和竞争制的优点，既体现了效率和公平，也体现了民主，因此协商民主是今后民主发展的重要趋势和方向[12]。人民政协作为我国政治体制的重要组成部分，是中国共产党同各民主党派、人民团体和各族各界人士风雨同舟、团结奋斗的伟大成果，是老一辈无产阶级革命家立足长远、洞察国情的战略设计，体现了中国共产党人和中国人民的政治智慧，是我国协商民主最重要的组织机构和实践平台。适应新的形势和要求，人民政协必须发挥自身优势，善于继承借鉴，勇于探索创新，在推进协商民主中开出一条新路，在巩固党的执政地位方面承担更大的责任，在提升党的执政能力方面肩负更大的使命。当前，推进人民政协协商民主应在以下三方面着力。

   （一）加强理论创新。随着中国民主政治的发展，越来越多的学者认识到，在中国政治研究与设计中，最容易忽视的就是人民政协的研究与设计；而未来中国政治发展中，最具战略意义的动力资源就在人民政协。所以，中国民主政治的建设和研究，必须走出传统的思维依赖，高度重视人民政协的研究，从而为优化人民政协、开发人民政协提供有效的学术和理论支撑[13]。虽然协商民主在我国有着深厚的制度基础和实践基础，但我国学术界开始接触并了解协商民主理论却是在2000年以后，关于协商民主的理论研究尚处于初步阶段，已有成果大多是介绍性的译著和论文，远远滞后于实践发展。而通过近几十年来的研究，西方已形成了一套协商民主理论体系，确立了在该领域的话语权。要构建具有中国特色、中国风格、中国气派的人民政协协商民主理论体系，关键要把握时代性、突出实践性、体现人本性。把握时代性，就是着眼发展大势、立足时代前沿，积极借鉴和吸收人类政治文明精华特别是西方协商民主理论中的有益成分，如参与表达、对话与共识等，不因“中国特色”而固步自封，不以“特殊国情”而盲目排斥。突出实践性，就是要着眼于实际问题的理论思考，着眼于新的实践和发展，对人民政协协商民主的丰富实践特别是改革开放30多年实践所积累的经验进行理论总结和提升，以科学理论引领实践。体现人本性，就是要深入贯彻落实科学发展观，一切从民众利益出发，深入研究扩大人民民主、保障人民民主权利、发挥人民创造精神等问题，更好地体现人民当家作主这一社会主义民主政治的本质和核心，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

   （二）推动工作创新。发展协商民主、推动工作创新，关键在于执政党的清醒认识和务实推进。中央明确要求“各级党委要把是否重视人民政协工作、能否发挥好人民政协的作用作为检验领导水平和执政能力的一项重要内容”，表明我们党对人民政协的认识和要求达到了一个新的高度。但在工作实践中，人民政协协商民主在一些地方仍然存在随意性、表面化、“摆花瓶”、“走过场”等现象，问题不可忽视，潜能亟待开发，途径唯在改革创新。要增强在政协协商的自觉。强化民主协商意识，深刻认识政治协商是巩固党的执政地位、贯彻落实国家基本政治制度、发展社会主义民主政治、推动科学发展的必然要求，而不是简单地发扬一下“民主”，更不是施舍式、恩惠式的“民主”；强化民主监督意识，自觉接受人民政协的民主监督，改变被监督者不愿意、不乐于接受监督，监督者小心翼翼实施监督的尴尬局面。要扩大在政协协商的范围。搭建参政平台，引导界别参与，开展多层次、多方位、经常性的协商沟通，在拓宽范围、有序表达、平等协商中协调关系、化解矛盾、汇聚力量，促进大团结大联合，使以中国共产党为核心的一元领导体制与日益多样化的社会结构保持有机互动和相互适应。要提高在政协协商的实效。落实“三在前三在先”原则，注重与党委、人大、政府议事规程相衔接，就重大问题在决策之前和决策执行过程中进行充分协商，切实推动政治协商纳入决策程序，使协商成果成为共同遵守和执行的准则，转化为广纳民智、凝聚民力、促进发展的实际举措。

   （三）深化制度创新。现代民主是规则民主，民主的真正实现，必须依靠科学的法律制度和程序规则。我国的民主政治建设已进入制度化、规范化、程序化阶段，制度创新的任务尤为迫切。要加强衔接配套。按照三大系统（党的系统、政权系统、政协系统）、四套班子（党委、人大、政府、政协）的特色框架设计，进一步明晰和理顺人民政协同党委、人大、政府以及其他社会团体，政协党组同党委统战、组织部门，各级党委同中共界别等关系，突出科学管用，着力衔接配套，完善“党委动议—政协协商—人大决策—政府执行”的运行机制，确保在党委领导下各司其职、相互协调。要规范运行程序。程序性是一种以程序正义保障实体正义的民主机制，程序性越强、越规范，协商的成果就越明显、越有效[14]。在政协协商民主实践中，现有制度原则性规定较多，程序性规定较为缺失，以致制度执行千差万别，许多原则性规定难以落实。要加强程序性制度建设，使政协协商民主更加有制可依、有规可循，更加合乎民主理性、得到不同协商主体的认同。要提供法律保障。当前，协商民主运行的主要依据是政协章程和有关文件，缺乏具体法律依据，在依法治国、依法执政的今天，不时受到合法性和正当性质疑。宪法对人民政协的表述仅为122字，即“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。这已滞后于人民政协事业的发展实践。要从社会主义制度自我完善和发展的高度，切实加强对人民政协的立法研究，把人民政协及其民主形式纳入社会主义法律体系，科学规划、统一实施，在法制轨道上推进协商民主广泛、深入、有序地开展。

（作者：四川省政协常务副主席、四川省人民政协理论与实践研究会会长）

（责编：杨国军）

注 释：

  [1]参见林尚立主编：《中国共产党与人民政协》，中国出版集团东方出版中心，2011年版，第3页。

  [2]《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》。

  [3]同上。

  [4]胡锦涛：在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话。

  [5]亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，三联出版社1989年版，第40—41页。

  [6]胡锦涛：在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话。

  [7]林尚立主编：《中国共产党与人民政协》，中国出版集团东方出版中心2011年版，第12页。

  [8]包心鉴：《加强和改善党的领导》，载《人民日报》，2012年3月2日。

  [9]参见叶小文：《协商民主开新路》，载《中国政协》，2011年第10期。

  [10]江泽民：《坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度》，载《人民政协重要文献选编》（中），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第489页。

  [11]1945年毛泽东在与著名民主人士黄炎培谈到中国共产党如何跳出“兴亡周期律”时的谈话。

  [12]参见刘润堂：《中国共产党领导的多党合作和政治协商制度在加强党的执政能力建设中的作用》，载《政党关系与执政能力建设研讨会论文集》。

  [13]参见林尚立：《中国政党制度与人民民主》，载《中国政协·理论研究》，2012年第2期。

  [14]参见虞崇胜：《制约性协商：中国多党合作制度的内在机理》，载《中国人民政协理论研究会2011年度论文集》，中国文史出版社2012年版，第249页。