政协人民性及其实现路径

 

◎ 李火林

    历史唯物主义认为，人民是多数人构成的人群，指一切对社会发展起着推动作用的人们。在阶级社会中，不管是什么阶级、阶层、集团及成员，只要其思想或行为是有利于社会进步的，符合历史前进方向的，就属于人民。人民的主体部分，始终是从事物质资料生产的劳动群众和参与社会生产活动的知识分子。从这个意义上说，“人民”与“群众”的含义是一致的。人民性是揭示一个社会制度特别是政治上层建筑和社会意识形态政治属性的概念。一个政治组织是否具有人民性，最关键的要看是否由人民产生、由人民授权，来自人民、植根人民、代表人民、为了人民、服务人民。我国是社会主义国家，人民是国家的主人。我国宪法明确指出：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”“中华人民共和国的一切权力属于人民。”[1]人民性是社会主义制度和我国国家政权的本质属性，广泛体现于人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等社会主义制度体系之中。

    人民性是政协固有的本质属性。人民政协作为中国特色社会主义政治体制的重要组成部分，与党委、人大、政府一样具有鲜明的人民性。首先，人民政协是中国人民当家作主的最早政治形式和组织形式。其次，人民政协一直是我国各界群众实现直接有序政治参与、发扬社会主义协商民主的重要形式。第三，政协组织和政协委员的一切政治权利来自人民。人民政协行使政治协商、民主监督、参政议政的权力是由人民赋予的。政协委员是由各界别群众推选协商产生，并代表本界别群众履行职能，这体现了权力来源的人民性、合法性和正当性。第四，人民政协坚持以人为本、履职为民，始终把实现和维护最广大人民的根本利益作为人民政协工作的出发点和落脚点。偏离了这一条，人民政协就会背离自身的性质和使命，履行职能、发挥作用就会成为无源之水、无本之木。

    政协人民性与政协统战性、党派性与精英性并不矛盾，是相互统一的。人民政协是最广泛的爱国统一战线组织。政协具有组织上最为广泛的代表性和政治上最大限度的包容性。政协委员虽然政治上不是清一色的纯而又纯的，但人民政协所要团结、所要包容的各党派团体、各民族宗教、各阶层界别都属于人民的范畴。在现阶段，社会主义劳动者、中国特色社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者都属于人民的范畴。人民政协为保障不同党派、不同民族、不同宗教信仰、不同阶层、不同界别人们的民主权利，兼顾和关切社会各个方面的利益愿望发挥着不可替代的作用。这也就是毛泽东同志曾说过的“人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要”。人民政协是我国政治架构中包容性最强的政治组织，既能包容不同的人，也能包容不同的意见，从而为各界群众实现有序政治参与提供了重要舞台。可以说，坚持统战性也就是坚持了人民性。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是党派性机关，具有党派性。在我国，所有合法政党都属于“人民”的范畴，分别代表着各自所联系群众的利益。社会主义制度确立以后，特别是改革开放以来，我国民主党派性质发生了重大变化，民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，是致力于中国特色社会主义事业的参政党。人民政协从组织上保证了各个党派及其所联系的群众的政治参与权利。可以说，政协的党派性体现着人民性。人民政协具有精英性。社会精英是相对普通群众而言。社会精英主要指三部分人：一是领导干部、政府官员，担负一定的社会公职，掌握一定的社会公共资源，是政治精英；二是企业家，市场经济的弄潮儿，是财富精英；三是高级知识分子，是知识精英。在我国，只要拥护社会主义制度，拥护中国共产党的领导，拥护“四项基本原则”，拥护党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验，无论是社会精英，还是普通劳动群众，都属于人民的范畴。政协组织由各方面代表人士担任委员，反映着各界群众心声，维护各界群众利益，具有人民性。

    人民政协已经走过60多年的历程。面对我国经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化，人民政协要开创工作新局面，必须进一步凸显人民性。应该说，60多年来人民政协为扩大人民群众有序政治参与，实现人民群众的民主权利，实现和维护人民群众的根本利益作出了不可磨灭的贡献。但是毋庸讳言，一些地方的政协工作与人民群众的期待愿望有差距，尤其是在畅通工农群众的利益诉求表达渠道方面，在关切和兼顾困难群众、弱势群体最关心最直接最现实的利益问题等方面还有差距。如何让政协进一步走进人民群众，让人民群众走进政协，始终坚持履职为民，真正做到思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众、成果上惠及群众，与人民群众共呼吸共命运，这是人民政协在新形势下必须要认真研究的重大课题。

    一、合理设置政协界别与确保各界群众有序政治参与

    由界别组成是人民政协区别于其他政治组织的最重要特点。设置界别是为了畅通各界群众有序政治参与、表达意见建议的渠道。因此，如何合理设置界别，把各个阶层、各个利益群体的代表吸纳到政协组织中来，是确保政协人民性的重要基础。虽然界别不等同于阶层，但政协界别的设置历来是同我国社会的阶级阶层的变化相联系的。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的建立和完善，经济成分、就业方式、收入分配方式、社会组织形式和社会生活方式日益多样化，新的社会阶层、社会团体和利益群体不断形成，各种具体利益关系更加复杂，以具体利益为主要内容的诉求不断增多。政协界别设置，必须努力适应我国社会阶层发生的新变化，坚持相对稳定和适时变动、相对一致和体现差异的关系。当前，调整政协界别设置，一是要关注新的社会阶层、新的社会群体、新的社会职业。通过政协界别的设置，把新生的社会力量特别是新生社会阶层、新生社会组织等吸纳到既有政治体系中来，增强他们对现有政治体制的政治信任和政治认同。关于这个问题，大家研究比较多，观点也比较一致，就不多作阐述。二是要关注农民、工人。政协设置界别过去主要是为了各民主党派、知识分子、工商业者、统战对象有说话的空间、渠道，是统战的需要，统战功能比较鲜明。到了今天，一方面，政协组织作为爱国统一战线组织、中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，作为发扬社会主义民主的重要形式，其民主性质更加凸显，政协民主功能得到进一步强化，所以界别的设置应该充分考虑社会各界发扬社会主义民主重要形式的性质。另一方面，随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，过去话语权比较弱的阶层、界别，比如私营企业主、民主党派人士、知识分子、民族宗教界人士等都有了比较畅通的意见表达渠道。反过来，过去有比较强话语权的工人、农民，在社会转型期其利益诉求表达渠道比起以前来相对有限，其意见建议要让决策层听到不那么容易。特别是下岗职工、农民工、失地农民话语权更弱。现在政协组织中“工会界没有工人，农业界没有农民”的现象并不少见，党政干部、私营企业主所占比例太高，削弱了政协组织的团结面、包容性。能不能在政协组织中恢复农民界，在工会界中增加一线工人、农民工的比例，进一步扩大工人农民的利益表达渠道，显得特别重要。总之，政协界别设置不仅要考虑统战性，而且也要考虑民主性，不仅要考虑精英性，也要考虑群众性，真正能够涵盖各个阶层、各个界别的群众，确保各个阶层、各个界别的群众通过政协直接有序政治参与，确保各个阶层、各个界别的群众都有代表在政协议事大堂上参政议政、发表意见、反映愿望、行使民主权利。

    二、完善委员推选管理制度与增强政协委员的群众代表意识

    政协组织要更好地体现人民性的本质属性，必须解决好政协委员作为界别群众的民意代表的问题。政协委员是由界别协商产生的，是代表界别群众行使政治协商、民主监督、参政议政的民主权利。体察民情、倾听民声、反映民意，为界别群众代好言、建好言，理应是政协委员的重要责任。目前政协委员中参政议政积极性比较高的不少，贡献自己的聪明智慧、积极建言献策的也很多，但真正有界别群众民意代表意识，经常深入本界别群众，认真听取并积极反映本界别群众利益诉求的并不多。之所以造成这样的状况，同政协委员的产生机制和管理机制有密切关系。政协委员的产生机制与人大代表的产生机制不同，是协商推选产生，这本身没有问题。问题是在什么范围、多大范围内协商产生，产生过程与这个界别的普通群众有什么关系？目前的协商推选与普通群众关系不大，有的甚至是少数人、有限范围协商决定。虽然政协委员都分属不同界别，但与这个界别群众之间的授权关系不是很清晰。我认为这就是为什么人大代表经常为自己选区的利益鼓与呼，而政协委员较少为本界别群众说话的重要原因所在。

    要增强政协委员的界别群众民意代表意识，一是要完善政协委员推选制度，逐步扩大政协委员产生的民意基础。胡锦涛总书记在庆祝人民政协成立60周年大会上明确提出，要完善委员推选制度。这就为研究解决这一问题指明了方向。如何完善委员推选制度，我认为目前可在两个方面进行探索。首先是扩大推选范围，进一步扩大界别群众的知情权、参与权。其次是尝试引入选举环节。目前，有的地方在尝试政协委员在界别协商选举制度。在坚持党管干部的前提下，在坚持协商推选产生政协委员的大框架下，在坚持完善现有政协委员产生的各个步骤的基础上，在某个环节可以引入选举机制，让一定范围的界别群众有选择权。二是要进一步完善政协委员管理制度。首先，要完善委员履职考核制度。不但要对委员参加政协会议等履职活动进行考核，而且要对委员每年深入界别群众调查研究，问政于民、问计于民、问需于民的情况进行考核。其次，要探索建立政协委员述职制度。逐步做到在哪个范围协商推选产生，就应在哪个范围述职。三是提升政协界别的组织化水平。目前除政协参加单位，即各民主党派和人民团体这些界别外，其他界别缺乏组织依托，这也制约着政协委员与界别群众的联系。要探索依托有关社会团体和社会组织提高组织化水平，探索建立界别活动小组提高组织化水平，以进一步强化政协委员的界别群众民意代表意识，更加深入地疏理和分析分散的民情民声，形成集体的民意。四是强化中共界别委员的群众意识，带头当好民意代表。政协委员中的中共党员是受党组织委派做统一战线工作。中共党员当然要关注全体人民的根本利益，但在政协这个议事场所，在其他社会阶层界别都有自己民意代表的情况下，中共界委员应该更多地关注普通工人农民的利益要求，更多地深入工农群众，了解他们的疾苦，体察他们的生活，反映他们的要求。

    三、发挥决策咨询机构作用与强化政协协商民主民意表达功能

    中国特色社会主义民主的一大特点：就是选举民主与协商民主相结合。政协协商民主是我国制度性安排的协商民主的主渠道。把人民政协的政治协商纳入各级党委、政府的决策程序是中央反复强调的一个基本要求。政协这样一种政治形式、民主形式在我国决策体系中到底起着什么作用？我们平时经常讲政协是智囊团、人才库，智力密集、人才荟萃。人民政协的确汇聚了方方面面的人才，确实能够建睿智之言，献务实之策，谋创新之举。人民政协60多年的发展历程充分表明，人民政协对公共决策提出意见建议已成为党委、政府决策科学化民主化的重要基础之一。

    这里有一个问题，就是政协主要是作为高参对决策产生作用，还是作为民主机构对决策产生影响？主要对决策的科学化提供专业意见，还是对决策的民主化奠定民意基础？虽然这两者密不可分，而且政协事实上也兼顾着这两方面的功能，但是，我认为仅仅把或偏重把政协作为决策咨询机构，作为智囊团，政协的作用不是不可替代的，因为当今社会能够提供决策咨询机构何其多。党委政府本身就有力量雄厚、水平很高的研究机构；高校、党校、社科研究机构集聚了一大批专家学者，开展着各种各样的课题研究。实际上政协委员中的许多专家学者同时也是这些单位的专家学者或研究顾问。党委政府作决策前往往通过决策咨询、精英吸纳等多种形式，听取这些专家学者的意见，或直接吸纳参与相关课题的调研，甚至委托他们开展研究，专家学者为什么一定要通过政协渠道发表真知灼见呢？党委政府作决策前坚持充分发扬党内民主，听取各级党组织及党员领导干部的意见，政协委员中的党员领导干部也可以通过党内民主的渠道发表意见，为什么一定要通过政协发表意见建议呢？因此，从提高决策科学化水平的角度，政协作为咨询机构，党委政府如果重视，作用可以发挥多些；如果不重视，也完全可以撇开的，但是政协的界别民意是其他任何渠道都不可能获得的。如果政协能够为党委政府决策提供广泛的界别民意基础，这是其他机构所不可替代。因此，与其强调政协人才智力优势，还不如强调政协的界别民意优势，切实畅通界别民意渠道，强化界别民意表达功能。通过反映各界别的民意和利益诉求，促使决策能够正确把握和处理最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系，兼顾好各方面群众的关切。当然，作为政协自己，不能降低对自己的要求，在反映好各界民意的同时，也要尽最大努力提出有价值的意见建议来，为科学民主决策贡献智慧和力量。

    四、服务党委政府全局工作与服务人民群众具体利益实现

    服务党委政府全局工作与服务人民群众本质上是完全一致、有机统一的，因为我们党是立党为公、执政为民的党，我们政府是人民的政府，党和政府所做的一切都是为了实现、维护和发展人民的利益。因此，在政协的基本工作原则中，就既要坚持围绕中心、服务大局，又要把实现和维护最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。政协围绕党委政府的中心工作履行职能，实质上就是为实现最广大人民群众的根本利益服务。应该说这些年来，各级政协在围绕经济建设中心，围绕改革发展稳定大局，围绕“四位一体”建设，围绕全面建设小康社会做了大量的工作，特别是在围绕战略性、全局性、综合性、前瞻性问题开展调查研究、积极建言献策、促进党委政府科学民主决策方面取得了可喜的成绩，在发扬民主、扩大包容、增进团结、促进和谐上，在协调关系、理顺情绪、化解矛盾、汇聚力量上，在调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素，团结一切可以团结的力量，为全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴提供广泛力量支持上，做了大量卓有成效的工作。这些工作都涉及到人民群众的根本的长远的利益问题，说到底就是为增进人民群众福祉服务。人民政协必须与党委政府思想同心、目标同向、行动同行，坚持不懈、持之以恒地做好事关长远、根本的工作，做好党委政府关注、需要而政协有能力、有条件做好的工作。

    但也要看到，在具体利益、具体工作、具体决策部署面前，党委政府的立场观点与群众的立场观点不一定完全一致，党群关系、干群关系有时会发生矛盾。另外，人民政协服务党委政府全局工作与服务人民群众具体利益的实现，其工作的侧重点、切入点也是有所不同的。我们既要看到一致性，也要看到差异性，做到统筹兼顾、相得益彰。一是在履职的内容选择确定上，不仅要选择经济社会发展的重大战略问题，而且要更加关注人民群众最关心最直接最现实利益问题上，自觉把推动民生保障和改善作为履行政治协商、民主监督、参政议政职能的重要内容，多建利民之言，勤献富民之策，常做惠民之事。二是在履职的工作向度上，既要积极向所联系的群众宣传党的路线方针政策、党委政府的决策部署，积极协助党委政府做好解疑释惑、说服教育、理顺情绪、化解矛盾、协调关系的工作，把各党派团体和各族各界人士的思想和行动统一到中央精神和各级党委政府决策部署上来，又要及时把各界群众的心声、要求、意见传递给党委政府，代表人民群众对党委政府决策开展政治协商、建言献策，代表人民群众对党委政府的工作和利民惠民政策的贯彻落实情况进行民主监督。三是在履职的工作重心上，既要突出精英性，竭力做好党外代表人士、各界上层人士、精英人士的工作，更要突出群众性，把更多的工作精力和注意力放到基层，放到普通百姓和困难群体，把真诚倾听基层群众呼声、真实反映基层群众愿望、真情关心基层群众疾苦摆到政协工作更加突出的位置。四是在履职的工作方式上，既要充分运用调研、视察、提案、信息、发言等方式方法，又要积极发挥政协人才等优势，组织开展为民办实事、做好事活动，送医药、科技、法律、文艺、教育、慈善、温暖进乡村进社区，力所能及地帮助群众解决生产生活中的困难问题，多方位展现人民政协的良好社会形象。

  五、政协工作重心下移与工作机构向下延伸

  目前，我国政协组织设立到县级。县级政协作为我国基层政协组织，成为政协事业的重要生力军。同bet356手机版,bet356体育app和省、市政协相比，县（市、区）基层政协工作有其特殊性。一是我国县级一般不建立民主党派基层委员会，因此政协作为多党合作重要机构的性质在大多数县（市、区）政协难以充分体现，多党合作、党派工作不是大多数县级政协工作的重点。因此，县级政协更应该充分体现界别性，更应该强化各界群众发扬社会主义协商民主重要形式的作用。二是县域党外代表人士、上层人士、统战对象数量相对少些，基层政协做上层代表人士的统战工作任务相对轻些。县级政协更应该体现各界群众直接有序政治参与的重要渠道的性质。三是基层政协作为党和政府联系各界群众的前沿，直接面向广大人民群众，尤其是广大工农群众，与各界群众联系更为直接密切，更有责任更好地服务当地群众。推动基层政协工作向下延伸，有利于人民政协更近距离地贴近和联系群众，扩大公民有序政治参与，促进政协协商民主与基层群众自治民主的有机结合。要通过组织活动推动政协工作向基层延伸，让政协走向群众。组织政协委员定期进社区、企业、农村调研视察，直接听取群众意见；设立政协基层社情民意联络点、委员信箱、网上政协、民情热线等，拓宽政协与群众的联系渠道。要畅开政协大门，开放办政协，邀请群众代表旁听政协会议，让群众走进政协的议事大堂，直接反映愿望要求。要通过设立政协委员工作室等工作平台推动政协工作向基层延伸，定期接待群众，主动走访群众，视情邀请有关领导开展约谈活动，架起领导与群众面对面沟通协商的桥梁。

    加强对政协工作机构向下延伸的探索研究。政协工作机构向下延伸可以为政协工作向下延伸提供组织依托和保障。政协组织机构的设立是一个严肃的政治问题，涉及我国的政治体制问题，需要中央统筹决策。回顾历史，我们可以看到人民政协发展史上曾经发生过三次组织机构向下延伸的情况。第一次是从bet356手机版,bet356体育app到省级的延伸。第二次是从省级向市级延伸。第三次是从市级向县级的延伸。在1982年后，在邓小平同志亲自主持下修改的《政协章程》规定：“自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市和市辖区，凡有条件的地方，均可设立中国人民政治协商会议各该地方的地方委员会。”[2]1983年1月，中共中央办公厅为此发出《关于县（市）和市辖区设立政协问题的通知》[3]，进一步推动在县级普遍设立政协委员会。实践表明，随着政协组织机构的向下延伸，政协事业得到不断发展，政协与人民群众之间联系更加广泛密切。进入新时期新阶段，政协组织机构要不要向乡镇（街道）延伸、如何向乡镇（街道）延伸日益引起各方面的关注，引发了诸多的争论。

    根据政协组织性质三句话来分析，从人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构来看，目前政协组织向乡镇延伸没有太多必要，虽然在乡镇也有民主党派成员，但民主党派组织和成员目前主要集中在大中城市；从人民政协是我国爱国统一战线组织来看，政协组织向下延伸是有必要的，无论是城市街道，还是在乡镇特别是在沿海经济发达地区乡镇，新经济组织、新社会组织、新的社会阶层不断涌现，党外知识分子和留学归国人员日益增多，少数民族群众、信教群众、台属、侨属侨眷也不断产生，乡镇有大量的统战工作要做。从人民政协是我国发扬社会主义民主的重要形式来看，政协组织向下延伸更有必要。党的十七大把发展基层民主、保障人民享有更多更切实的民主权利作为社会主义民主政治建设的一项重大任务。当前利益格局多元、社会阶层分化、社会矛盾多发，人民群众政治参与要求日益增强，利益协调和社会整合的难度加大，党和政府传统的基层工作方式面临严峻挑战，维护社会和谐稳定的任务繁重而艰巨。社会矛盾大多积聚于基层，其中相当一部分是由于民主不充分、群众知情少、群众利益兼顾不够等所引发的。畅通民主渠道，保障广大人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，是正确处理社会利益矛盾，促进社会和谐稳定的根本之策。推进民主政治建设，必须充分发挥中国特色社会主义政治制度的优越性，充分运用好体制内民主政治资源，把根本政治制度和基本政治制度坚持好、完善好，把人大、政协等富有中国特色的民主政治形式运用好、发挥好。目前，人大机构设置到乡镇（街道），选举民主在基层得到了发展，要进一步加以完善发展。在基层仅有选举民主、票决民主还不够，还需要发展协商民主。政协协商民主以平等、对话、沟通、协商、兼顾为主要特点，以达成共识为原则，对于妥善处理和协调各种利益关系，疏导社会矛盾，形成合理、协调、均衡的利益格局，促进社会公平正义，有着不可替代的优势和作用。正是基于以上考虑，乡镇（街道）发展政协协商民主是有其必要性的。

    我认为，政协组织机构下向延伸，应该允许探索试点。从现实可行性看，尝试建立乡镇（街道）政协工委或联络委是比较切合实际的，也不违反现有的政治体制和有关规定。实际上，早在上世纪八十年代末九十年代初，一些县级政协参照省级政协在地区行署设立政协工委的做法，开始探索在乡镇设立政协联络小组，此后各地纷纷开展了类似的实践活动。浙江各地各有不同的探索做法，有的建立乡镇（街道）政协委员联络室、联络处、联络组、联委会，有的建立乡镇（街道）政协工委。江苏省的苏州、无锡、南京、扬州等市对政协基层组织建设也进行了探索和尝试，率先在乡镇（街道）成立政协联络委员会或政协工作委员会。2011年中共江苏省委下发的《关于进一步加强和改进人民政协工作的意见》明确提出：“适应新形势和基层民主政治建设的需要，研究探索政协工作向基层延伸的组织形式、途径方法。有条件的乡镇（街道）可建立政协工作联络机制，充分发挥基层政协委员作用。”[4]我认为建立乡镇（街道）工委或联络委，并不是建立乡镇（街道）政协。乡镇（街道）工委或联络委，只是作为县（市、区）政协的派出工作机构。这不违反《政协章程》规定。《政协章程》第五十条明确规定：“自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市和市辖区的地方委员会的工作机构的设置，按照当地实际情况和工作需要，由常务委员会决定。”[5]因此，这样的探索对于推动政协工作向下延伸、贴近百姓是有益的。要深入总结各地的创新经验，真正把乡镇（街道）工委或联络委建设成为委员履职的新平台、政协沟通群众的新通道、拓展基层民主的新途径、集聚社情民意的新载体、贯通协商民主与群众自治民主的新纽带。

    总之，人民政协事业作为中国特色社会主义事业的重要组成部分，在不断探索创新中向前发展。无论政协工作随着形势怎样变化发展，但坚持人民性、体现人民性、拓展人民性、实现人民性，必须是政协事业坚定不移、矢志不变的政治坐标。

 （作者：浙江省政协副秘书长、研究室主任，研究员）

（责编：郑睿奕）

 

注 释：

  [1]《人民政协重要文献选编》（中），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第378-379页。

  [2]同上，第414页。

  [3]同上，第424-425页。

  [4]“量化指标细化内容支持政协履职”，《人民政协报》2011年11月29日第一版。

  [5]《人民政协重要文献选编》（下），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第704页。