案    由:关于明确防雷装置设计审核竣工验收机关的提案
审查意见：建议国务院交由主办单位中央编办会同中国气象局,国务院法制办,住房和城乡建设部办理
提 案 人：杨保建
主 题 词：法规,依法行政
提案形式：个人提案
内    容：
    建筑物防雷装置关系着建筑物内人员生命和财产安全，国家依法对防雷装置设计实行审核和竣工验收制度。实践中，因防雷装置设计审核及竣工验收的职能部门存在交叉，主辅不明，已阻碍依法行政。建议明确防雷装置设计审核竣工验收机关。
    在防雷装置设计审核竣工验收中存在的问题及成因
    一、部门间防雷装置设计审批及竣工验收的权力重叠，对同一建设施工行为重复审批。建设行政主管部门依据《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》、《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》等将防雷装置作为房屋附属设施，纳入施工图设计文件审查范围进行审查。气象局制定的《防雷减灾管理办法》及《防雷装置设计审核和竣工验收规定》则规定县级以上地方气象主管机构负责本行政区域内的防雷装置的设计审核和竣工验收，《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（以下简称“国务院令第412号令”）第387项对此权力予以确认。法律法规未明确两部门权限的主辅关系，亦未制定审批衔接机制，客观上造成防雷装置设计审核及竣工验收的双重审批。
    二、相关行政部门争夺执法权，行政相对人遭遇行政处罚。上位法授权界限不清，地方建设部门和气象部门依据各自授权竞相行使审核及验收权力现象突出。云南、四川、湖南等多家房地产开发商获得建设部门颁发的建设施工许可后，因施工图设计文件未经气象部门审核均遭遇了责令限期改正及罚款的行政处罚。
    出现政出多门、“一事多罚”的根源在于行政执法的法源冲突和解决规则缺位。首先，同一行政许可事项存在相互冲突和矛盾的法律法规及规章。“新旧行政法规相互冲突，制定机关清理法规不及时”——国务院第412号令保留了县以上地方气象主管机构对防雷装置设计审核和竣工验收的审批权，而《气象灾害防御条例》则限制了气象主管部门设计审核和竣工验收的范围和方式，由“负责”转变为“参与”。国务院未取消对气象主管部门的授权，则两个冲突但又都有效的行政法规并存。“部门规章相互矛盾，备案审查未予处理”——2011年气象局制定的《防雷装置设计审核和竣工验收规定》，将防雷装置设计审核及竣工验收从建（构）筑物、场所和设施的整体中单独剥离，破坏了建设活动的整体性，造成现实适用的混乱和无序。但国务院法制机构对该部门规章的备案审查未发现并处理不同规章之间对同一事项规定不一致的问题。其次，《气象灾害防御条例》第23条对防雷装置设计审核及验收权限的规定模糊。《气象灾害防御条例》第23条的规定，一定程度上确定了气象部门的从属和次要审批地位，却未将设计审核及竣工验收的权力统一交由建设行政主管部门行使，无法有效解决权力归属不明的现状。
    建议
    一、国务院应具体明确防雷设计审核及竣工验收的审批主体
    鉴于《气象灾害防御条例》规定模糊，为解决审批主体不明的问题，建议根据《立法法》第85条的规定由国务院作出裁决，明确负责防雷装置设计审查与竣工验收的具体职权部门。从建筑物完整性和统一性以及专业技术方面考量，由建设行政主管部门统一负责、气象主管部门阶段参与防雷装置设计审核与竣工验收的职能配置，能够满足现实需求，具有可操作性。
    二、国务院法制机构应加强立法备案审查，及时清理同上位法或现行法律法规相冲突的国务院第412号令
    《法规规章备案条例》第10条规定国务院法制机构应对报请备案的法规及规章进行合法性审查，存在违反上位法、侵犯其他部门立法权限以及损害行政相对人合法权益等情形的由制定机关或有权机关作出处理决定。为厘清防雷装置设计审核与竣工验收的法律适用，国务院作为制定机关应及时对国务院第412号令进行清理。
    三、在国务院未作出最终裁决或处理决定前，建设行政主管部门与气象主管部门应建立工作协调机制
    在国务院未能就上述法律适用冲突作出具体裁决和处理决定前，建设行政主管部门与气象主管部门应制定协调、统一执法的工作原则和办法，防止行政执法冲突激化，避免行政相对人的合法权益因部门职能交叉受损。
    
来源：中国政协网