【关键词】人民政协 提案 提案工作 多党合作

　　近年来人民政协的提案工作在取得较大进展的同时，提案的研究也开始引起学术界的广泛重视，现就近年来国内学术界关于人民政协提案工作研究中的几个热点问题作点思考和分析。

一、“提案工作”的概念分析

  要准确地把握人民政协提案工作的特质，就必须厘定和明晰提案和提案工作的内涵。纵观近年来学术界的研究成果，可以总结为以下几点：

　　“政协提案是政协委员、参加政协的民主党派、团体和政协专门委员会向政协bet356手机版,bet356体育app委员会或地方委员会及其常务委员会提出的、经提案委员会审查立案后由承办单位办理的书面意见和建议。”[1]这是学术界普遍认同的观点，不过也有部分学者从其他角度对提案的含义进行了概括。

　　有的学者从政治参与的量化分析角度指出“政协提案是政治参与的一种途径。政协提案应当并且能够进行量化分析。在量化分析时，可以采用以下指标进行衡量：1.提案的广度；2.提案的频度；3.提案的效度。[2]

　　有的学者在总结“提案”概念的基础上，进一步概括了人民政协“提案工作”的内涵，即“依据有关规定并按照一定程序提出提案、审查处理、交办并督促落实的全过程。它是人民政协的一项经常性工作，也是人民政协的一项具有特殊意义的工作。”[3]

　　很明显，这几种角度的内涵界定反映了提案的多个层面。第一种含义是对政协提案外在形式及工作流程的归纳总结，第二种是从归纳法的实证研究角度为人民政协提案工作的质量评估提供了科学的考证依据，而第三种含义从研究对象上看，“提案工作”这一概念表面看来与“提案”的概念并不相同，但实质上“提案工作”的内涵和外延更加丰富。本文认为理解人民政协提案工作的概念不可管中窥豹，只有兼顾这几种视角，将人民政协提案工作的外在表象和内在本质相结合，才能全面把握人民政协提案工作的深刻内涵。

二、人民政协提案工作的特点

　　关于人民政协提案工作的特点，有的学者直接概括为“严肃性、规范性、广泛性、经常性、协商性、多层次性、反馈性、灵活性、高层次性。”[4]有的学者在此基础上进行了补充，“一是提案工作具有政治性；二是提案工作所提建议具有较强的科学性和可行性。”[5]也有的学者认为提案具有最重要的两个特征：“一是广开言路；二是协商民主。”[6]

　　有的学者认为“人民性是提案性质的根本属性。人民性是由人民政协的本质属性决定的，提案的人民性体现提案利益的政治性。依靠人民，造福人民是人民性的本质。”[7]

　　有的学者从拟写提案和立案的角度指出，提案有以下特点：“第一，作用的特定性；第二，作者的限定性；第三，内容的广泛性；第四，立案的严肃性和反馈的及时性。”[8]

　　有的学者从提案与社情民意信息的对比中研究人民政协提案工作的特点。例如，邱立文在《提案与社情民意的异同》一文中指出提案与社情民意信息在表现方式、办理和处理的缓急程度、反映的内容方面都有所不同。“搞好社情民意的反映工作是做好提案工作的基础。提案是政协委员集民智、汇民意和发挥自身聪明才智的表现形式，是反映社情民意的特殊形式。”[9]

　　有的学者从人民政协提案与人大议案的对比研究中总结提案的特点，霍明宝在《政协提案和人大议案》一文中从概念、性质、产生的过程和处理方式、内容等方面对提案的特点进行分析，并指出“人民政协是统一战线组织，政协提案不具有法律的约束力；政协提案是由政协的参加单位、专门委员会、委员个人或委员联名提出，经政协的工作机构提案委员会审查立案，且内容不限。人大议案具有法律的约束力，须由法律规定的单位以及一个代表团或者达到法定人数的代表提出，经过人民代表大会或人大常委会审议后确定，内容必须属于人代会职权范围。”[10]王晓在《议案和提案有何不同》一文中从提出时间和形式两个方面总结提案的特点，他认为“政协委员提案提出时间较为宽松，既可在全体会议期间提出，也可在休会期间提出，而人大议案，一般只在大会期间提出。” “提案的提出形式较多，有以下四种：政协委员以个人或者联名方式提出；政协全体委员会议期间以小组或者联组名义提出；参加政协的各党派和人民团体，以本党派、团体名义提出；政协各专门委员会以本专门委员会名义提出。议案是bet356手机版,bet356体育app人民代表大会代表及有关部门向bet356手机版,bet356体育app人民代表大会提出的议事原案”，形式较为单一。[11]

三、人民政协提案工作的重要作用

　　提案工作是人民政协发挥职能的重要方式，也是把握社会发展动态的重要信息来源。近年来学术界关于人民政协提案工作重要作用的研究成果，可以总结为以下方面：

  （一）提案是履行人民政协职能的重要方式。

　　从参政议政的角度来看，有的学者认为参政党的提案工作作用表现为：1.参政党提案对党政领导部门的重要决策，可以发挥参谋咨询的作用；2.对重要方针政策的贯彻执行，可以发挥促进和反馈信息的作用；3.对三个文明建设，可以起到推进补充完善的作用；4.对某些人民内部问题，可以起到缓解矛盾、增进团结和保持稳定的作用。[12]有的学者进一步指出“办理好政协提案，有利于调动政协委员参政议政的积极性。”[13]

　　从民主监督的角度来看，有的学者指出“提案工作包括提案的提出、审查、办理、落实等一系列环节，涉及到提出提案的全体政协委员、政协各参加单位和各专门委员会，也涉及到办理提案的党委和政府的有关部门。这就为政协通过提案对党政部门实施民主监督提供了有利条件。”[14]

　　有的学者总结性地指出“提案的提出过程和提案的办理过程就是进行广泛协商、充分发扬民主、增进与扩大共识的过程。提案同履行政协政治协商、民主监督、参政议政职能是紧密关联在一起的，是履行政协职能最直接、最便捷、最规范、最有效的方式。”[15]

　　（二）提案是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要载体。

　　有的学者指出，“加强和改进提案工作，有利于各民主党派和无党派人士积极通过人民政协履行职能，充分体现我国社会主义政党制度的特点和优势。”[16]

　　有的学者指出提案工作体现了协商民主的精神。“提案的提出和办理，要联系群众，扩大公民的有序政治参与，体现协商民主的参与性；提案工作要反映各种声音，体现协商民主的包容性；提案工作的各个程序、各个环节上都要沟通，反复进行商量，体现协商民主的程序性。做好提案工作，有利于人民政协政治协商郑重经常、富有成效。”[17]

  （三）提案是协助中国共产党和国家机关实现决策民主化、科学化的重要渠道。

　　有的学者把政协提案比作一列行驶在政协这个民主渠道上的“特别快车”。“‘车’内满载着社情民意、灼见良策，可以及时上达党政领导机关，有利科学决策；可以下通各界，有益理气化瘀。” [18]

　　有的学者认为在全面建设小康社会的新的发展时期，政协提案在“反映民意，集聚民智，激发民力，造福民众诸方面具有十分重要的作用，对推进党政机关决策民主化、科学化、规范化具有重要意义。”[19]

　　有的学者认为“做好提案工作，对于坚持和巩固中国特色的政党制度，加强和改善党的领导，密切党和政府与人民群众的联系，促进党和政府决策的科学化、民主化，改进党和政府的工作作风，克服官僚主义和反腐倡廉，都具有十分重要的意义。”[20]

　　（四）提案工作是人民政协的一项全局性工作。

　　有的学者指出，“提案工作包括从提案的提出、审查、办理、落实等一系列环节，涉及到提出提案的广大政协委员、各民主党派、有关人民团体和政协各专门委员会，涉及到办理提案的党政机关等职能部门，是一项涉及全局、影响全局的重要工作。只有从全局性的高度来认识提案工作，才能使各个方面都积极主动地发挥各自的作用，密切协作，形成合力，共同推进提案工作不断向前发展，切实发挥提案的效力。”[21]

四、目前人民政协提案工作中存在的问题

　　新时期以来，人民政协的提案工作无论在理论上抑或是实践上都取得了突破性的进展，提案数量不断增加，提案的质量稳步提升，提案工作机制也在不断完善。但不可否认，提案工作在活跃有序开展的同时也存在一些问题。

  提案的提出和草拟过程中的问题。有的学者认为在提案工作中，一般出现的问题有“选题不好、分析不透、论证不清、建议不准等问题；另外，民主党派成员中的科技工作者所写提案还存在着学术论文气太重的毛病。”[22]有的学者认为影响民主党派集体提案质量的因素有以下几种：“(一)民主党派参政议政工作基础有待加强。(二)集体提案选题有待改进。(三)集体提案的质量急待提高。首先，个别提案在建议方面与党的政策不尽相符的现象仍有存在。其次，提案建议部分重复原有的做法和政策的多，方法上创新的少。”[23]

　　提案立案审议过程中存在的问题。有的学者认为“目前，提案审议立案阶段存在的问题主要是立案标准较低，立案率高，影响了提案民意整合的效果。一些内容随意性、立意较低的提案以及反映局部、个别问题的提案均被立案。这些提案影响了政协民意表达的实效，无形中降低了人民政协参政议政的效率。”[24]

  提案办理过程中的问题。有的学者认为主要存在的问题有：1.“一纸复文”的问题。2.“边缘性提案”的处理问题。3.提案回“娘家”问题。[25]从提案办理与民意实现的角度来看，有的学者认为当前提案办理工作存在的问题有：“一是提案办理阶段存在着高立案率、高办复率、高采纳率和低落实率(低解决率)、高满意率之间的矛盾问题。二是提案办理存在着形式主义问题。具体有以下几种表现：1.存在着同一提案多年来一提再提的现象；2.部分提案由于涉及到两个以上的交办单位，其办理需要几个部门协调配合，但在实际办理中，存在着相互推卸和扯皮现象，没有形成办理提案的合力；3.有些提案的答复办理局限于文牍应付，办理答复也仅是“缓兵之计”，至于何时解决、解决程度如何，往往没有相应部署和具体手段，而且，越是综合性、战略性、前瞻性的提案，其办理答复意见越难以满足提案者的本意。”[26]

　　人民政协外部机制存在的问题。有的学者认为“执政党和政府等决策部门实质上影响着提案的民意表达、整合及实现的程度。第一，从政协与政府的互动关系看，主要是政府与政协之间的协商不充分。第二，从政协的角度讲，一是人民政协仍处于“会期政治”的局面之中，政协制度的优越性效应远远没有得到充分发挥。二是作为发扬社会主义民主的一种形式，政协的位置应该是超脱的、中立的。然而，在实际的政治生活中，人民政协一直作为党的统战组织而存在。由于政协过于追求团结效应而往往忽视了民主意识，因此，造成人民政协民主监督职能的弱化与虚置。”[27]

　　五、提高新时期人民政协提案工作质量的路径和对策

　　针对目前人民政协提案工作中存在的上述问题的分析，学者们从多个视角提出了新时期提高人民政协提案工作质量的路径和对策建议，概括起来，表现在以下方面：

　　从系统论的角度来看，有的学者认为推进新世纪新阶段提案工作继续向前发展，应该在以下方面继续探索：“1.提高提案工作的整体质量。首先，在提高提案质量上下功夫；其次，在提高提案办理质量上下功夫；再次，在提高提案服务质量上下功夫。2.形成提案工作的合力。3.推进提案工作的制度化、规范化、程序化建设。4.增强提案工作的活力。[28]此外，还有的学者指出要“加强硬件建设，不断促进提案办理手段和工具的现代化，以提高办理质量和工作效率。”[29]

　　从提案选题的角度来看，有的学者认为民主党派应该在以下方面进行改进：“1、提高认识，认真选题。如何提高提案质量，首先是提高思想认识。要不断提高对政协提案的性质、地位和作用的认识，把提案工作作为履行民主党派和政协委员参政议政职能的重要工作，是行使民主权利的表现，在思想上高度重视。其次是要围绕中心，服务大局，以经济建设为中心，选题准确，抓住‘三点’。所谓三点，就是提案的内容要紧密联系当地的客观实际情况，抓住国民经济建设中的‘重点’；抓住当地人民群众比较关心的‘热点’；特别要注意发挥群众的集体智慧，尽心竭力，建言献策，力求协助政府解决职能部门正在寻求办法的‘难点’。2、深入调研，体现‘三性’。所谓‘三性’，即应具备严肃性、科学性和可行性三个条件。”[30]

　　从提案办理的角度来看，有的学者指出今后进一步办好政协提案工作应当：“1.深化认识，增强做好提案办理工作的自觉性和责任感。2.完善工作制度，进一步推进办理政协提案的制度化、规范化。3.建立健全督办体系。一是要继续倡导主要领导督办重点提案的做法，选取重点提案，呈送领导阅批，强化解决落实效果。二是政府要加大督办力度。对重点、难点提案，‘承办大户’要跟踪督办，采取现场视察、座谈会等形式‘开门办案’，阳光操作。倡导‘办理前有沟通，办理中有协商，办理后有回访’的‘三见面’办理模式，通过对提案的跟踪办理，拉近‘提’、‘办’双方的距离，促使提案的有效落实。三是政协各专门委员会要选取与自身工作相近的提案参与督办，把专委会视察调研同督办提案联系起来，推动提案办理工作的全面开展。4.建立办案表彰激励机制。”[31]

　　从参政党的角度来看，有的学者认为今后民主党派的提案工作应当：“摆正方位找准角度，健全机构拓宽渠道，学习理论掌握政策，深入实际调查研究，提高质量求真务实，发挥优势突出重点，具体落实跟踪监督，总结经验再上水平。”[32]

　　从目前提案运行机制与民意表达相结合的角度看，有的学者认为提案工作应从以下两个方面完善。1.从内部机制看，“把握人民意愿”是提案的关键。第一，从政治文明的角度对提案定性定位。第二，建立健全对委员的选拔、管理、考核制度。第三，加强政协界别的组织建设和制度建设。第四，严格立案审查环节，提高政协提案的立案标准和门槛，适当降低立案率，并向社会公开提案内容及办理情况。第五，改进提案分类办理标准。第六，建立健全提案的民意表达和办理程序。2.从外部机制看，协调好政治系统内部政治结构之间的关系。按照执政党总揽全局、协调各方的原则，规范执政党、政府、政协之间的关系，加强政协与人大、政府之间的互动性，建立政协、党委、人大、政府之间的良性互动机制。[33]

　　从建立健全政协提案规章制度的角度来看，有的学者认为提案工作制度主要包括“提案的提出制度、走访委员征集提案制度、审查立案交办制度、承办工作网络联系制度、提案督办制度、检查通报制度、提案反馈制度、提案委员会与有关单位联系制度和评选表彰制度。”[34]

　　从提案办理的“外围”制度建设的角度来看，有的学者认为人民政协应当：1.争取党委、政府对提案工作的重视，促成党委、政府对提案办理出台考核、奖惩制度。具体来讲包括交办制度、办复制度和提案跟踪反馈制度。2.争取上级政协的指导，上下联动，共同营造提案办理的良好氛围。3.人民政协自身必须与时俱进，积极探索提案办理新路子。一是本身提案质量要高。二是不断探索提案交办和督办新路子。三是要敢于履职。四是对提案工作要有高度的责任心和使命感。[35]

　　从提高民主党派集体提案质量的角度来看，有的学者认为民主党派应当：1.提高认识，加强参政议政工作基础建设。民主党派要注意抓以下几件事：一是抓党员的发展，在党员发展上要改变以往只注重发展有技术职称的人才，而忽视治国理政的人才；二是要注意发现现有人才；三是大胆使用人才。2.整合资源，形成合力。一是以人之长，补己之短，形成优势；二是以人之能，补己之缺，解决困惑；三是以人之见，补己之拙，提高提案质量。3.加强学习，不断提高提案质量。一是加强政策法规的学习；二是加强社会知识学习；三是加强行政管理知识的学习。[36]

　　从人民政协履行职能的角度来看，有的学者认为提高提案质量，必须处理好以下几个关系：1.处理好委员个人提案与集体提案的关系，既要做好提案的一般性工作，又要把着力点放在集体提案工作方面。2.处理好提提案与办提案的关系，既要处理好提案的办复工作，又要把着力点放在提案提出的质量上。3.处理好一般提案和重点提案的关系，既办好一般提案，又要把工作的着力点放在重要提案的办理上。此外，还有数量和质量的关系也要处理好，数量反映政协组成单位和委员履行职能的积极性和责任感，质量则反映了人民政协履行职能的水平。两者都要注意抓好。[37]

　　可以看出，近年来理论界对人民政协提案工作的研究取得了长足的发展。从实际工作上看，很多学者能够运用实证研究的方法，结合地区实际，深入调研，从技术层面对提案工作提出有针对性、可操作性的方案。从理论研究上看，学者们对提案工作多视角、多层面的研究也在无形中推动提案成为人民政协理论研究的新兴热点。不可否认，目前的学术研究中仍然存在着一些问题和不足。比如，目前部分学者的研究仍然只是浮于表面，对完善提案工作所提出的建议不够深刻；目前对提案工作的研究成果中学术论文居多，著作很少；对提案工作的功能与价值的论述并不充分，重复研究过多；此外，学术界对提案与西方国家议案的对比研究不多等。

　　当前我国正处于社会转型期，这同时也是各种利益纷争的矛盾多发期，能否做好提案工作对维持社会的稳定和社会主义和谐社会的构建显得尤为重要，当代学者应当在提高自身理论水平的基础上，进一步解放思想，深入调研，大胆创新，提高社会各界对提案和提案工作认知度的同时不断推动提案工作的发展。