人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。人民政协的民主性主要体现在其三大主要职能上，即政治协商、民主监督、参政议政。政治协商、参政议政这两项职能从内容到形式都有了实质性的突破，相比之下，民主监督与民主政治发展的需要存在着较大的差距。原因很多，其中与人民政协民主监督中的程序正义存在着一定缺陷有很大关系。

程序一般是指人们为了完成某项任务或达到某个目标而预先设定好的顺序、方式和步骤。程序一旦确定，是不能随意改变。民主的重要特征是按程序办事。“程序是法律的心脏”。[1]同样，程序也是民主的重要原则，对程序的重视程度，标志着一个国家的政治文明的程度。

  正义，在政治领域中主要是指符合一定政治和道德的行为。目前，正义的概念往往指向对制度的评价标准。

   将“程序”和“正义”结合起来使用的首先是英国人。美国学者约翰·罗尔斯出版了著名的《正义论》一书，对程序正义作了进一步阐述，程序正义受到广泛的关注。在该书中提出并分析了程序正义的三种形态：纯粹的程序正义、完善的程序正义以及不完善的程序正义。在罗尔斯对纯粹的程序正义这样阐述：认为如何设计一个社会的基本结构，从而对基本权利和义务作出合理的分配，对社会和经济的不平等以及以此为基础的合法期望进行合理的调节，这是正义的主要问题。要解决这些问题，可以按照纯粹的程序正义观念来设计社会系统。完善的程序正义和不完善的程序正义不符合我们讨论的内容，我们从纯粹的程序正义着手。这种纯粹的程序正义的特征是：不存在任何有关结果正当性的独立标准，但是存在着有关形成结果的过程或者程序正当性和合理性的独立标准，因此只要这种正当的程序得到人们恰当的遵守和实际的执行，由它所产生的结果就应被视为是正确和正当的，无论它们可能会是什么样的结果。[2]罗尔斯所分析的正义问题显然不限于法律程序问题，而是涵盖了社会政治和经济结构的各个方面。他的理论的启示在于：在对一种至少会使一部分人的权益受到有利或者不利影响和活动或决定作出评价时，不能仅仅关注其结果的正当性，而且要看这种结果的形成过程或者结果据以形成的程序本身是否符合一些客观的正当性、合理性标准。

　　我国在社会主义民主政治的发展中，在较长的时期中，比较重视人民当家作主（实质民主），对如何实现人民当家作主（程序民主）缺乏关注。与此相关联的是，在人民政协的民主监督问题上，比较强调的是其重要意义，对怎样实现民主监督研究得不够，因此，更加不可能去研究人民政协的民主监督中的程序正义的问题。而行使民主监督权利的时候却要涉及到监督的程序正义问题。程序正义在民主监督中关乎公平，尊重人的尊严、自由和权利，能够为监督者和被监督者进行理性对话提供自由的空间。

人民政协的民主监督职能是随着人民政协工作的发展而产生的。人民政协在它诞生之日，其主要职能是政治协商。李维汉当时讲协商机关的专职就是搞政治协商，不是对政府监督的机关。[3]1956年中国共产党提出“长期共存、互相监督”的方针后才逐步把民主监督作为人民政协的一项职能加以关注。正式把民主监督作为人民政协的一项职能是在1980年12月《bet356手机版,bet356体育app统战部长会议纪要》，《纪要》提出：“政协是我国政治体制中贯彻社会主义民主、实行互相监督的重要形式，它的主要任务是政治协商和民主监督。”1982年4月，在宪法修改委员会上研究人民政协的地位、作用时，胡乔木提出，人民政协具有“民主监督的职能”。1982年12月11日，民主监督与政治协商一起进入了通过的《政协章程》的总纲中。1995年，参政议政与政治协商、民主监督并列为政协的三大职能。

　　人民政协的民主监督不同于人大的监督1982年，时任bet356手机版,bet356体育app副主席刘澜涛首先对人民政协民主监督的性质作了界定。他认为政协的监督是就国家事务提意见、作批评，协助国家机关改进工作，提高工作效率，克服官僚主义，这是民主监督的建设性的目的。[4]此后，人民政协的民主监督的内容和形式随着民主政治的发展不断丰富。2006年2月8日颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》对人民政协的民主监督作了进一步的界定，指出，人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。人民政协民主监督的内容有三大方面：一是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行；二是对国家机关及其工作人员的工作情况；三是对参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况等。

人民政协民主监督的形式多样，主要有提出建议案；有委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议；参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动，政协委员应邀担任司法机关和部门特约监督人员等。中共中央要求各级党委和政府对政协的提案和建议案要认真办理，及时给予正式答复。

从人民政协的民主监督的内容和形式分析，民主监督的逻辑结构应该是有三个环节组成，即监督信息的获取和传送，信息应该是真实和“现在进行时”的，而不是虚假的和“过去进行时”的；监督主体向被监督者提出批评、建议和意见；要“监”而有“督”，被监督者要把接受批评和建议的结果反馈给监督主体，监督主体要有检查督促的成果。由此，人民政协的民主监督的程序正义问题，涉及到两个方面。一是监督程序的正义；二是正义程序的监督。监督程序的正义是指人民政协的民主监督应该建立在正义、合理的监督程序上。正义程序的监督是指人民政协的监督应该按照程序进行。由于人民政协的民主监督所依据的是民主原则，因此在“民主监督的权利”与“被监督者的权力”碰撞时，程序缺陷就显现出来，面对的就是程序正义问题。

首先，监督主体独立地位不能得到很好的体现。随着社会主义政治文明建设的发展，人民政协的民主监督有了实质性的进展。但是由于我国封建意识的“官本位”思想的根深蒂固，加上苏联集权体制的影响，所以人民政协的民主监督主体地位在行使监督权利的过程中，往往不能很好地体现。比如政协委员可以根据自己的专业特长和注意力指向参加不同的行业和部门的视察，听取情况介绍。在监督过程中，政协委员往往面对的是被动知情，做不到主动知情，让你知道多少情况，是否让你知道深层次的情况，知道多少，尺度掌握在被监督者手中。另外，安排性的视察，更是反映出监督者主体地位尴尬。如有政协委员反映，在某次视察中，他认为是暗中视察，想不到到了现场，居然有关部门已经得到信息，做了充分准备。这里就反映出人民政协的民主监督有时会出现疏而有漏的“失监”和内外有别的“禁监”。在这里，程序缺乏民主性和公平性。

其次，“监”而不“督”，对被监督者很少起到警戒作用。按程序要求,“监督”应该是“监查”与“督促”是有机统一的，也关乎程序正当性和合理性的问题。但是，目前我们的人民政协的民主监督中，往往存在着监督集中在“两会”召开期间，提案、大会发言等，形成一道民主监督的景观。以后就等着有关部门对提案等意见的反馈。笔者曾看了多份不同部门的反馈意见，虽不能以偏概全，但也能管中见豹。一般而言，就是比较空、公文式的回复，而跟踪监督的结果的则比较少。造成这一现象有三大原因：一是因为被监督者民主意识不强； 二是民主监督的保障机制不够健全；三是政协委员的主观上也有主动性不够的问题。因为，有的政协委员本身是党委或政府部门的官员，监督其他部门难免畏手畏脚，尽量做到四平八稳，既要行使监督权利，又要不伤和气；有的政协委员是专家、学者，民主监督是“兼职”，虽然他们能看出一些问题，提出的批评意见很有道理，但是他们没有很多的时间和精力去跟踪督促，况且他们对政府部门的实际运行情况知情也不多，所以继续督促也缺少方向。因此，程序缺乏完整性和严肃性。

 再次，有些参加监督活动的人员徒有虚名。有些社会知名人士任特约监督员，但是他们的社会兼职过多，所以他们没有时间参加监督活动，有时身在之中，心却在其他地方。有的像演员赶场子一样，上午在这里刚刚视察完毕，下午就要赶到另外一个地方去考察。如此忙碌的“监督”、“视察”，本身就不符合正义、合理的监督程序上。

没有程序正义就没有实体正义，程序正义的目的在于保障实体正义。当然，“一种程序的正义总是依赖于可能性结果的正义，或依赖于实质性正义。”[5]但是程序正义表明的是法治文明，程序正义是人治与法治、专制制度与民主制度的分水岭，在“实际运作中，程序要健全、科学”。[6]在社会主义政治文明建设的不断推动下，我国的人民政协的各项工作有了很大的发展，因此在这个基础上，我们强调民主监督的程序建设是很有现实意义的。

   首先，树立民主价值理念。人民政协的民主监督是个过程，是监督者（主体）与被监督者（客体）双方在民主监督中的互动过程，是不断完善和改进的过程。是否尊重民主监督的程序正义，与民主价值观有直接关系。

　　出于特定的历史条件，西方国家的文明源头开始于古希腊的民主实践。“希腊人，在他们出现在历史舞台上的时候，已经站在文明时代的门槛上。”[7]古希腊的公民大会、选举制度和司法陪审员制度，孕育和培养了程序意识。“西方国家在民主化的过程中走的又是‘市民社会——民主国家’的道路，即在市场经济和市民社会发育中内生出民主规则建立国家。如美国建国时期的经济主要是农业经济，但长期的乡镇自治所培育出来的民主规则和程序及其相应的公民意识，使它一开始就能按照分权式民主规则和程序立国。”[8]

　　中国的历史条件与西方国家有很大不同。我国是在“农业——宗法”的历史土壤中发展起来的，有长期的封建集权专制的统治，孕育的是“官本位”的等级观念和附庸意识等，民主观念极其缺乏，更不要谈什么程序问题。现在，封建社会已经退出了历史舞台。但是其等级意识、附庸意识等却有惊人的生命力。意识具有能动作用，这种能动作用表现为相对的独立性和对社会生活的反作用。加上我国政治体制上留有苏联高度集权的痕迹，又经历过“左”的思想的浸染，因此在消极传统观念的作用下，人们会把一些现代的东西加以异化，使其成为等级观念残余的新的依赖物，漠视程序价值的观念比较顽固。因此树立民主价值理念是很重要的。只有树立民主价值理念，被监督者能够转变观念，主动公开内情，自觉接受监督；只有树立了民主价值理念，政协委员在行使监督权利的时候，就会自觉地维护程序的正义，注重监督的结果。

　　其次，完善人民政协民主监督的制度。钱伟长曾就民主监督制度答记者问时说：“它毕竟不是法律，而是政策。政策是会变的。”[9]从理论和实践上分析，好的政策只有成为制度，而且能够贯彻始终，成为“制度化”后，才能不会随领导人的注意力的改变而改变。在这个基础上，人民政协的民主监督的程序正义问题就会被广泛重视。我们可以借鉴人大监督法的精神，完善人民政协的民主监督程序。程序设置要科学和精巧。程序设置一要公开化和合法化，公开化的一个重要含义就是有知情权，知情愈细愈广表明民主的程度愈高；二要全程监督，程序的设置、执行和结果都需要监督，监督能够使程序更加科学完善。另外，政协委员也要接受程序化训练，使民主监督程序固化为民主习惯。

　　人民政协的民主监督程序正义问题，说到底是社会主义民主政治建设的问题。林治波在《发展党内民主刍议》中认为：实行党内民主要大力培育民主观念，健全民主制度，破除既得利益。这其中，观念转变和民主修养的提高较慢，破除既得利益最难。前者需要教育的渐进启蒙，后者需要无私无畏的勇气和胆识，而制度的健全和完善对两者均有积极意义。讨论人民政协民主监督的程序正义问题的意义也在此中。

（作者：上海市社会主义学院教授）

注 释：

　　[1]韩强：程序民主论[M]：北京群众出版社，2002.34

　　[2]约翰·罗尔斯：何怀宏等译，正义论[M]，北京：中国社会科学出版社，1988.88

　　[3]何兴镒：人民政协论[M]，四川：四川大学出版社，1995.58

　　[4]中共中央统战部研究室.统一战线工作手册[M].南京：南京大学出版社，1986.86

 [5]约翰·罗尔斯.万俊人等译，政治自由主义，批评与辩护[M].广州：广东人民出版社，2003.106

　　[6]徐松林：程序正义重于生命[J]，《同舟共进》，2005（6）

　　[7]马克思：马克思恩格斯选集[M]，（第4卷），北京：北京人民出版社，1979.92

　　[8]杨龙.叶国平：程序民主是我国民主建设的重要环节[J]，《当代思潮》，2004（4）

[9]彭德术：有效发挥政协的民主监督作用[J]，《统一战线教学与研究》，1990，（3）