制度设计对于执政者具有非同小可的意义。在解放战争大局已定、“重建国家”已可望又可及之时，中国共产党在新民主主义框架之下的国家制度设计进入最后时刻。不过，多党合作和政治协商此时还未能从思想主张、实际运作上升至制度认定。

 

　　中华人民共和国创建时期明确认定的基本制度，既有人民民主专政这样未见于任何记载的独创性制度设计，也有人民代表大会制这样在议会制或代表会议制两个备选答案中的制度选择，还有统一共和国中的民族区域自治这样吸纳单一制与联邦制两方面优点的制度创新。“人民民主专政的国家制度”、人民代表大会制的“政权制度”、统一国家中民族区域自治的“国家制度”［1］这类制度之说，在开国文献中都有记录，《共同纲领》也都有相关内容的阐述。

　　新中国的国体牵扯到社会各阶级在国家中的地位和作用，因而在筹建新中国的诸多问题中首当其冲。在一些讨论到建国问题的重要场合，如1947年的中共中央十二月会议、1948年的九月政治局会议、1949年的中共七届二中全会、刘少奇访苏与斯大林的会谈等，新中国的国体即政权性质都是重点话题，中共中央的决议和指示中也有不少这方面的论述。1948年6月，中共中央宣传部为重印列宁的《左派幼稚病》第二章而撰写的前言中，第一次在新民主主义共和国的框架内提出并阐释了人民民主专政的概念，表示中国要建立不同于无产阶级专政的人民民主专政。三个月后的中共中央九月政治局会议，正式以人民民主专政取代了此前各革命阶级联合专政的提法，并以“无产阶级领导的，以工农联盟为基础，但不是仅仅工农，还有资产阶级民主分子参加的人民民主专政”［2］这一表述，对人民民主专政的涵义作了比较完整的概括。基于人民民主专政的国家以人民为主体，毛泽东还提议各级政府、各种政权机关都要加上“人民”二字，以示与蒋介石政权的不同。随后，新华社1949年新年献词把“在bet356手机版,bet356体育app范围内建立无产阶级领导的以工农联盟为主体的人民民主专政的共和国”这一主张公之于众；中共七届二中全会也再次确认，要建立把革命的知识分子与工农一起作为领导力量和基础力量，把城市小资产阶级和民族资产阶级及其知识分子、代表人物、政治派别作为团结力量的人民民主专政。毛泽东借纪念中共成立28周年之机发表的经典名篇《论人民民主专政》，则从东西方历史进程的差异、中国社会的演进和中国革命的历史，深刻地论证了人民民主专政诞生于中国的历史必然性，阐述了人民、人民民主、人民民主专政的确切涵义，规定了人民民主专政内部各阶级的相互关系、人民民主专政的基本职能与任务等，使人民民主专政的实行有了一个基本范式。《共同纲领》的通过，标志着人民民主专政的国家制度为社会各界所认可和接受，以工人阶级为领导、以工农联盟为基础和四个阶级联盟，就是新民主主义中国即人民民主专政中国的特质。［1］

　　在新中国创建时期的整个建国方案中，人民代表大会制度可以说是最没有悬念的内容。早在《新民主主义论》和《论联合政府》这两部规划新民主主义共和国的主要论著中，人民代表大会制作为政体即政权构成形式的基调已经确定，建国前夕又得以进一步重申。人民代表大会是人民代表大会制的核心内容，但建国之际召开以全民普选为基础的人民代表大会在技术上存在着难以逾越的障碍，短期内不得不采取某种替代形式作为过渡。因此，人民代表大会制并没有随着被认定为新中国的政权制度而即时运行，《共同纲领》则规定：在普选的bet356手机版,bet356体育app人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行bet356手机版,bet356体育app人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央政府委员会，并付之以行使国家权力的职权；在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。这就是说，先以政治协商会议和人民代表会议作为普选的人民代表大会的替代形式，再分别在中央和地方完成向预设的人民代表大会的过渡。这是开国初期建政的实际情况，亦可说是特定条件下实施人民代表大会制的一种变通。也因为如此，中共领导人此时谈及政权制度常常以人民代表会议制为指称，有时也称“我们的国家是人民代表会议与人民代表大会制的国家”。［3］

　　国家结构形式是国家的基本制度之一，反映着国家整体与其构成地域的关系，在中国这种多民族存在而且民族问题比较复杂的国家里，同时反映着国家整体与民族及民族地方的关系。与人民民主专政制度、人民代表大会制度的确定有所不同，国家结构形式在中国共产党的建国方案中形成定论较晚，可以说确定于新中国诞生前的最后一刻。直到人民政协筹备期间，毛泽东还就是否实行联邦制向党内熟悉并长期主持民族工作的同志征求意见。这主要是因为，确定国家结构必须兼顾解决民族问题的需要，而此前党的历史文献中既有过关于民族自治的明文规定，也有过多次主张联邦共和国的文字记载。考虑到中国的历史、地理、政治、经济、文化、民族、宗教等多重因素，特别是考虑到中国少数民族多但人数少的人口特点、各民族大杂居小聚居的民族分布格局、中华民族大一统的历史文化传统以及规避国家分裂风险的现实性需要，中国共产党最终决定采取以民族区域自治为补充的单一制国家形式，并通过《共同纲领》将统一国家中的民族区域自治作为基本政策和基本政治制度固定下来：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”这是一个多方面权衡利弊之后的历史性选择。1952年8月，为使民族自治区的形式和规模有统一的标准、自治机关的组建和职权有统一的规范，中央人民政府公布施行了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，对自治区、自治机关、自治权利、自治区内的民族关系等作了详尽的补充规定，促使这一制度更趋完善更具操作性。

　　

 

　　与前述其他政治制度不同，新中国创制时期已经存在的多党合作和政治协商没有被赋予制度之名。多年后，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”才被正式列为国家的基本政治制度之一。

　　政党制度理应是国家政治格局中的重要问题，但制度之说在新中国草创时期并未见之于多党合作，不仅没有今天这种“执政党”“参政党”的称呼、“共产党领导、多党合作的政党体制”的界定和“基本政治制度”的定位，甚至在《共同纲领》这类开国文献中没有直接的阐述。另一方面，直到“五四”宪法颁布之前，直到毛泽东提出“领导我们事业的核心力量是中国共产党”之前，党和国家的各种文献中亦很少直接强调共产党的领导［4］，通行的措词是工人阶级领导，或给工人阶级领导加上“经过共产党”的注解。然而，中国共产党在以往反对国民党一党专制的过程中，对中国应该采取的政党制度早已有过表态：我们既然反对一党专政，自然便要建立多党联合的政府，这是逻辑发展的必然的结论［5］；即使是共产党得势之后的中国，在整个新民主主义制度期间不可能、也不应该是一党独占政府机构的制度［6］。从《共同纲领》关于由中共和各民主党派、各人民团体等组成中国人民政治协商会议（这是人民民主统一战线的组织形式）的规定，以及人民民主专政的政权包容民族资产阶级（他们在民主党派中占据重要位置并有相当影响）的提示，也能够体会到多党合作的寓意。因此，对共产党领导相对含蓄的表达方式，并不能模糊中国共产党在国家权力架构重建中的领导地位已经奠定且得到公众认同的事实，而四个阶级联盟的政权制度实际上也规定了多党合作的政治格局。不过，受苏联影响，多党制和一党制此时被分别与新民主主义国家和社会主义国家相联系，是后来的多党合作实践修正了这种认识上的局限性。

　　党派合作需要桥梁和对话渠道，中国共产党与各民主党派的合作在新中国筹建和创制时期以协商建国为主要内容。1948年春，鉴于加强各民主党派各人民团体的相互合作、成立民主联合政府已成为必要且时机亦已成熟，中共中央在“五一”口号中郑重提出：各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。各民主党派在盛赞“五一”口号“适合人民时势之要求，尤符同人等之本旨”之余，欣然声明“拥护中共中央的号召，配合bet356手机版,bet356体育app人民的革命战争”，公开表示“中共在中国革命艰苦而长期斗争中，贡献最大而又最英勇，为bet356手机版,bet356体育app人民起了先导和模范作用，因此，这次新政协的召开，无疑我们得承认它是领导者和召集人”。［7］这表明，各民主党派已经承认共产党的中国革命政治指导者、政协会议领导者的地位，在革命目标及其实现方式等一系列根本问题上也与共产党形成共识。此后，毛泽东电请各民主党派及民主人士就召开政协会议的时机、地点、召集人、与会者范围以及应讨论的问题共同研讨，各民主党派的代表人物也陆续进入解放区参与筹备新政协的工作，香港亦在同期展开了新政协运动。可以说，“五一”口号的发布及各民主党派的响应，成为中国共产党领导的多党合作的重要起点和里程碑，合作各方事实上踏出了具有特定内涵的政治协商的第一步。由于战争形势迅速改观、原来预计的胜利时间大大提前，迅速建立新中国以避免无政府状态成为当务之急，而召开普选的人民代表大会暂时又不具有可行性，中共中央遂与民主党派就修改原来的建国程序达成协议，即由政治协商会议直接讨论施政纲领，产生临时中央政府。为弥补以政协会议而非人民代表大会产生中央政府而导致的程序合法性缺憾，中共中央采取了两个补救措施：改变政协会议的召集者，由拟议中的与中国民主同盟、中国国民党革命委员会共同召集，改为与一切赞成“五一”口号的民主党派、人民团体等23个单位共同筹备与召集；扩大政协会议的代表性，由最初设想的不过百八十位代表，最终增加到662人，分属于14个党派、9个区域、6个军队单位、16个团体单位和一个特别邀请单位。政协全体会议在特定历史条件下为新中国的诞生提供了合法形式，而政治协商在这个过程中的重要意义也显而易见。

　　新中国创制时期的多党合作，一是以各级人民政府为实现形式。各民主党派和无党派人士的代表在中央人民政府副主席、副总理职位中占一半以及政府委员的近乎一半，表明多党合作在国家最高权力机关及其执行机关中初步形成，连局外人也判定“这是各种民主党派的联合体”。［8］二是以政治协商会议这一统一战线的组织形式为实现形式。政协本身“是党派性的，它的成员主要是党派、团体推出的代表”，“通过政协容纳许多人来商量事情”［9］当然是可行的；事实上，民主党派与无党派人士在政协全体会议的代表中占有相当高的比例，在政协bet356手机版,bet356体育app委员会、常务委员会中也都超过半数。这两种合作都贯穿着民主协商精神，并在充分协商的基础上形成了新中国最初的政纲法令，民主协商此后也逐渐成为具有长期性和稳定性的制度。特别要强调的是，政协全体会议虽然在特定时刻代行了bet356手机版,bet356体育app人民代表大会的职权，但中国共产党的初衷是以其作为召集人民代表大会的准备形式和中国人民统一战线的组织形式，履行政治协商的职能；政协全体会议选出的bet356手机版,bet356体育app委员会也是要“代表中国人民作政治协商的工作”，“对中央政府的工作起协商、参谋和推动的作用”。［1］

　　综上所述，尽管新中国创制时期没有多党合作和政治协商的制度认定，但事实上的合作与协商已经存在并开始在国家政治生活中形成惯例；一般而论，多党合作以政治协商为主要表现形式，政治协商会议是多党合作的组织形式。

 

　　综观新中国创建时期的相关文献，可将中国共产党此时关于多党合作与政治协商的主张归纳如下：

　　多党合作和政治协商是以中国共产党的领导为前提的。执掌政权本是中国共产党“重建国家”的预设目标，延安时期完成的新民主主义理论构建，已经揭示了革命成功后党在新民主主义国家中的领导地位，也预示了中国未来的政党体制走向。1947年12月，开始考虑组建中央人民政府问题的毛泽东郑重提议，“共产党的领导权问题现在要公开讲”，［10］一年后又再度表示，中国共产党在将来的政府组成中是核心、是骨干。［11］与这种领导意识相一致，中国共产党的性质、特点以及在中国革命中的地位和作用，也决定了其领导新中国乃势所必然。政协会议的召开、《共同纲领》的制定和人民政府的组建，使党的执政地位拥有了程序上形式上的合法性依据，并获得了组织架构上的制度性保障。也就是说，中国共产党的领导此时不仅表现在政治上思想上，也体现在国家政权组织形式上；民主党派由过去与共产党在部分纲领上的合作发展到完全认同新民主主义纲领，开始在中国共产党的领导下参与政治协商。

　　参与多党合作、政治协商的党派是有标准的。由于各民主党派先后对“五一”号召表态赞同，实际上形成了一条新民主与旧民主、新政协与旧政协的分界线。中国共产党以此作为具有参加政治协商、多党合作资格的党派的标准——“五一”口号颁布之前已经成立，有过不同程度参加民族民主运动及同中共合作的历史并很快响应了五一口号；参加民主联合政府后愿意以《共同纲领》为纲领，拥护新民主主义并接受共产党领导。一言以蔽之，“它们基本上都是新民主主义性质的政党”。［12］

　　中国共产党主张的多党合作与政治协商是独具中国特色的。中国式多党合作至少在两个方面不同于西方国家那种典型的多党制政治体制。一则如周恩来所说，在新民主主义政权建设过程中，不应该也不可能采取欧美旧式民主，一党在野，一党在朝。［13］即是说，中国式多党合作为一党领导多党合作、一党执政多党参政，有别于西方那种执政党与反对党、在朝党与在野党的党派竞争关系。二则如中国共产党第一次时局主张所言，多党联合要有政见相同、宗旨相近的思想基础，有别于欧美国家那种无论政党信仰如何，只要遵守国家的政党管理法规、不鼓动不实施以暴力手段改变现行国家制度即可合法存在与活动。受邀参加新政协的各党派，在反帝爱国、争取民主等方面与共产党有着共同的政治理念，争取民主是其政治主张的集中体现，组织名称上也大多冠以“民主”二字，立国思想上的共识更是彼此协商建国的政治基础。

　　多党派合作、政治协商将是长期的。多党合作首先要以承认各党派的长期合法存在为基础，但由于缺乏法律条文的明确规定，在其形成和确立的过程中曾受到来自两个方面的干扰：共产党内有些人以为革命成功了，统一战线、民主党派可有可无；民主党派内部一些人以为历史使命完成了，想要光荣结束、无疾而终。救国会在建国之初自行解散，过渡时期总路线提出之后、一届人大召开之前又屡有民主党派存废之争，皆反映了这种情况。中共领导层在这个问题上不曾动摇。七届二中全会决议确认：同党外民主人士长期合作的政策，必须在全党思想上和工作上确定下来。周恩来在政协筹备会第三小组成立会上也表示：共同纲领是带长期性的，也是各党派、各区、各界长期合作的基础。针对那种人民政协的组织形式将随着人民代表大会的召开而不再需要、党派的存在随着新民主主义的快速发展将不会很久的观点，周恩来指出：政协会议在普选的人民代表大会召开之后还将对中央政府的工作起协商、参谋和推动的作用，而整个新民主主义时代既有各阶级的存在，就会有各党派的存在。［1］毛泽东在1950年3月的第一次bet356手机版,bet356体育app统战工作会议期间，也曾形象地以一根头发与一把头发的辩证关系说明，民主党派是联系资产阶级和小资产阶级的，从整体和长远看，必须要民主党派，政权中要有他们的代表才行。毋庸置疑，多党合作至少将在整个新民主主义时期存续下来，而依照中国共产党最初的想法，这个阶段也将持续二三十年。

　　政治协商中的党派关系是平等的。尽管中国共产党是党派合作、政治协商的提议者和实际发起人，但在某种意义上，也是以一个民主党派的身份参加政治协商会议。《中国人民政治协商会议组织法》没有将共产党单列出来，实际上是将其归入“各民主党派”之列作为政协会议的参与单位之一，同样有着信守及实行政协决议的义务。刘少奇在政协会议上代表中国共产党发言时也表示，“中国共产党以一个政党的资格参加”政协会议，与其他民主党派一起，在新民主主义共同纲领的基础上忠诚合作，来决定中国一切重要的问题；凡是中国共产党参加并一道通过的政协会议决议，中国共产党将坚决地执行并为其彻底实现而奋斗。［14］这不仅意味着多党合作至少实行于《共同纲领》有效期内，也显示了中国共产党以平等地位参加政治协商的姿态。

   中国共产党领导的多党合作与政治协商是对马克思主义政党学说与国家学说的发展。马克思、恩格斯主张共产党同其他工人阶级政党的合作，也提出过“共产党人到处都努力争取全世界民主政党之间的团结和协调”，［15］但仅限于无产阶级夺取政权之前的共同奋斗，至于建立无产阶级的统治之后会有一种什么样的政党关系，因为无从实践也还没有现实性，他们没有给出答案。这方面的探索落到了列宁身上。列宁在强调布尔什维克党领导权的同时，曾经数次代表苏维埃中的多数党邀请并宣告随时准备接纳社会民主党、孟什维克等少数派参加新政府，希望在苏维埃范围内建立联合政府、分掌政权。由于对方的不合作以及彼此立场的严重对立，列宁关于无产阶级政党可以寻求与其他党派在国家政权中合作的设想没能充分实现，却为中国共产党所奉行并得到发展。中国共产党不仅在理论上阐释了多党合作与政治协商的必要，而且最终将民主革命时期初步形成的与民主党派的政治同盟或局部合作，上升为独具中国特色的多党合作与政治协商制度。

（作者：中国人民大学马克思主义学院副教授）

（责编：苏 爽）

 

注 释：

 ［1］《中华人民共和国开国文选》，中央文献出版社1999年版。

 ［2］《毛泽东文集》第5卷，人民出版社1996年版。

 ［3］《董必武选集》，人民出版社1985年版。

 ［4］齐卫平：《试论中共八大关于执政党问题的认识”》，《华东师范大学学报》（哲学社会科学版），2002，6。

 ［5］《中共中央抗日民族统一战线文件选编》下册，档案出版社1986年版。

 ［6］《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版。

 ［7］《五星红旗从这里升起——中国人民政治协商会议诞生记事暨资料选编》，文史资料出版社1984年版。

 ［8］A·M·列多夫斯基：《斯大林给中共领导提出的十二条建议》马贵凡译，《中共党史研究》，2004，6。

 ［9］《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版。

 ［10］《毛泽东文集》第4卷，人民出版社1996年版。

 ［11］《在历史巨人身边——师哲回忆录》，中央文献出版社1995年版。

 ［12］《李维汉选集》，人民出版社1987年版。

 ［13］《周恩来年谱（1949－1976）》（上卷），中央文献出版社1997年版。

 ［14］《刘少奇选集》（上卷），人民出版社1981年版。

 ［15］《马克思恩格斯选集》，第1卷，人民出版社1995年版。