【关键词】多党合作 政治协商 人民政协 基本政治制度

  一、制度结构：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是一项制度还是两项制度

　　（一）两项制度而非一项制度

　　中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,是我国的基本政治制度之一。建国六十余年来，这一制度在实践中不断丰富和完善，随之人们对这一制度的认识也渐清晰。1993年，八届bet356手机版,bet356体育app人大一次会议审议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入根本大法；1997年，中共“十五大”将坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度写进了社会主义初级阶段基本政治纲领；2004年，新修订的政协章程也把“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度”纳入了章程的内容。至此，在我国现实政治生活中长期存在并发挥重要作用的这一制度得到了宪法及其他制度文本的全面肯定，成为一项有法律、政策保障的政治制度。在政治制度史上，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是一项非常年轻的制度，它的内涵正在实践中逐渐展开，在这一历史进程中，怎样准确地解释这一年轻制度是非常重要的。

　　一般而言，政治制度具有较为复杂的制度结构。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度也不例外。在具体的制度结构上，这项制度由哪些特定的部分构成，长期以来理论界并未有统一的解释。

　　许多人认为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度就是指中国特色的政党制度，即中国独成一个类别的多党合作制度，而政治协商则是包含在这一制度之中的。这是因为多党合作的基本内容和形式就是政治协商，其基本组织形式则是中国人民政治协商会议。

  我们认为，在制度的内容上，这一制度是由并列的两项制度构成的：一项是中国共产党领导的多党合作制；另一项是政治协商制。长期以来，中共中央和国务院的多份文件如《中国政党制度白皮书》等将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度解释或归纳成为一项制度，即中国特色的政党制度（共产党领导的多党合作制）是不准确的。

　　1.一项制度的解释混淆了多党合作与政治协商不同的制度性质。从制度的性质上看，中国共产党领导的多党合作制本质上是一种新型政党制度，它规范的主要是各党派之间的合作关系；而中国共产党领导的政治协商制度本质上则是一种民主参与制度，它确立的是一套影响公共政策的民主机制。虽然此两部分制度密切相关，特别是它们都是以人民政治协商会议为制度运行的基本载体，但就制度本身的规定性而言，它们当属于两种不同性质的制度。一个属于政党制度，另一个属于民主制度。

　　2.在比较的角度上，一种制度的观点即把中国共产党领导的多党合作和政治协商制度解释为中国特色政党制度的观点也不符合现代政治制度划分的一般情况。在西方国家，政党制度是多党竞争制，民主制度的基本形式是选举制，二者紧密结合在一起，很大程度上多党竞争的基本内容和形式就是选举，它们都是围绕着政务官和公共政策的选择展开的；在我国，政党制度是共产党领导的多党合作制，政治协商是民主的基本形式之一，二者同样也是紧密结合在一起的，多党合作在很大程度上是通过政治协商实现的，它们也都是围绕政务官和公共政策的选择展开的。在西方国家，多党竞争制及直接相关选举制毫无疑义被定义为两项制度；在我国，多党合作制及直接相关的政治协商制也应该被解释成为两项制度。

　　3.一项制度的解释不符合实际情况。一是主体上，政治协商的主体范围要大大地超出多党合作的主体范围，比如政协委员的界别构成就远超多党合作的主体范围；二是在内容上，多党合作与政治协商是呈交叉状态，而非重叠状态。比如通过人民政协参政议政是多党合作的重要内容，也是民主党派参政议政制度化程度较高的方式。但与此相比，多党合作中的参政议政范围要大的多，它更多地偏向于参加政权。因此，多党合作制度与政治协商制度二者很难相互替代。一些文件如《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《中国政党制度白皮书》等，将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度表述为中国特色的政党制度，是不准确的。其实，在正文中这些文件还是把多党合作制度与政治协商制度有所区别的，比如它们将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度定义为是中国特色政党制度的同时，通常又会补上一句说这项制度还是中国的民主形式之一。这种整体上“是什么同时又是什么”的表达恰好反映了关于这项制度内涵表达上的“尴尬”，即讲多党合作时，不能包括政治协商，甚至丢了政治协商。

　　4.一项制度的解释与我们长期坚持的相关理论不符。人民民主统一战线理论是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的理论基础。就此而言，多党合作党制（8个民主党派）的内容不能完全表达人民民主统一战线的内容，还必须加上政治协商制的内容才行。这也就是说，合作是可数的几个党派之间的关系，而协商则是人民民主范围内数十个界别之间的关系。社会主义民主理论是该制度的另一理论基础，从这一角度看，多党合作制无疑是实现（间接）民主的重要一环，而协商民主制度（主要通过人民政协）也是同样重要的另一环。在影响公共政策的民主机制中，政党政治当然是重要的，但社会直接的有序参与比如人民政协的形式更不可缺少。在现实政治生活中，多党合作和政治协商两项制度运行的迹象越来越明显，表现为在人民政协的制度化协商之外，多党合作的形式越来越多，制度化程度也越来越高。因此，两个制度的主张不仅是对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度结构的客观描述，也包含着对中国民主发展趋向的判断。

  5.“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”，这一文本表述本身也较清楚地表达了多党合作、政治协商为并列的两项制度。

  两项制度的主张其意义在于：一、对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度结构进行客观、科学的描述；二、突出政治协商制度，向世界展示中国民主制度的特色；三、为完善人民政协提供理论基础。

  (二）中国共产党领导的多党合作制

　　政党政治是现代政治的普遍现象。所谓政党制度就是指这种普遍现象在世界各国的规范化状态，亦即政党执掌政权或参与政治的方式。在比较政治中，传统意义上的政党制度一般有两类：独占政权的一党制度和各政党法律地位平等的竞争性多党制度。显然，中国的政党制度不是独占政权的一党制，各民主党派不仅要参加政权，与中国共产党分享权力；而且还要议政、要政治协商，参与公共政策。当然，中国的政党制度更不是竞争性的多党制，作为执政党的中国共产党与其他参政党之间的关系是合作的而非竞争的。从比较政党制度上来看，今天中国的政党制度既非严格的一党制，也非多党制，而是二者的某些特点兼而有之独成一个类别的政党制度，即非竞争性的合作型政党制度。

　　这一制度的基本内容和特征是:共产党领导，多党合作；共产党执政，多党参政；平等独立，协商监督；结构多元，目标一致。[1]坚持中国特色社会主义道路是共产党和各民主党派达成的共识，是多党合作制的政治基础，在此基础上实行“长期共存、互相监督”、“肝胆相照、荣辱与共”的相互合作的基本方针。具体来说，就是在多党合作的关系中，各民主党派接受共产党领导，民主党派与共产党的关系是一种政治上合作关系，这种合作是走什么道路、执行什么样的路线和纲领等方面的合作，是在各项重大方针、政策和工作部署上的合作；在政权关系上,中国共产党是执政党,各民主党派是参政党，各民主党派的职能在于参加国家政权,参与国家大政方针和国家领导人选的协商,参与国家事务的管理,参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行；在政党的关系上，是执政党与参政党的关系，而不是竞争性的轮流执政的关系。作为参政党，各民主党派对共产党进行监督,提高共产党执政能力，共产党亦对各民主党派进行监督,增强各民主党派的参政能力。

　　（三）中国共产党领导的政治协商制度

　　协商就是共同商量以便取得一致意见，它是社会生活中常见的交往形式。我国的政治协商制度是在中国共产党的领导下，各政党、各人民团体、各少数民族和社会各方面的代表，以多种形式，特别是中国人民政治协商会议的组织形式，就国家政治生活中的重大事项进行商议、寻求共识的一种制度。

　　在当代中国，政治协商制度具有较高程度的制度化载体，即遍及bet356手机版,bet356体育app的人民政协组织体系。中国人民政治协商会议是中国人民的爱国统一战线组织，是我国政治生活中社会主义民主的重要形式。团结和民主是中国人民政治协商会议的两大主题。1949年10月1日,《人民日报》发表的建国社论中就指出:“这个中国人民民主统一战线组织——中国人民政治协商会议,……将长期存在,成为各民主党派、各人民团体团结的形式和协商的机关。”[2]根据2004年3月政协十届bet356手机版,bet356体育app委员会二次会议新修订的《政协章程》规定，政协bet356手机版,bet356体育app委员会由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成，设若干界别。政协各地方委员会参照bet356手机版,bet356体育app委员会的组成决定。[3]作为社会主义民主的重要形式，人民政协是同统一战线相联系的民主形式，而不是国家政权机构那样的民主形式；是同各党派之间合作和协商的民主形式，而不是社会群众运动那样的民主形式；是为统一战线成员和各民主党派提供的民主协商和参与的平台，而不是同执政党和政府对抗的政治形式。概而言之，人民政协是政治协商制度的主要和基本的组织形式，是中国特色有序政治参与的主要载体。

  “政治协商是中国基本政治制度的重要组成部分。新中国成立以来，随着我国多党合作和政治协商制度的确立，政治协商就逐步形成为制度”。[4]长期以来，政治协商形式不断完善，形成了一系列制度。中国共产党就一系列重大方针政策和重大问题与各民主党派、各界代表进行定期或根据需要不定期的协商：一是就政府重大决议进行协商；二是就国家财政经济问题进行协商；三是就一系列法律、法规进行协商；四是就国家政权建设中的重大问题进行协商。此外，还就国内外形势、党际关系等问题进行协商。1954年bet356手机版,bet356体育app人民代表大会召开后，人民政协不再代行人民代表大会职权，但作为中国人民民主统一战线组织和制度化的协商机构，仍然继续和长期履行着政治协商职能。改革开放以来，政治协商的优良传统得到全面恢复和持续发展，制度化程度不断发展。主要表现为：一是把政治协商纳入决策程序；二是协商次数明显增加，1990年至2006年底，中央有关部门召开的协商会、座谈会、情况通报会就达230多次，仅中共中央总书记主持召开的就有74次；三是协商的内容和程序进一步规范。实践证明，政治协商制度是中国特色民主政治有效的和重要的形式。

  二、制度载体：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与人民政协是怎样的一种关系

　　制度是否具备现实性，很大程度上取决于该项制度所依托的组织形式。就中国共产党领导的多党合作和政治协商制度而言，人民政协既是它们最主要的的组织形式，也是它们制度化程度最高的实现形式。

　　（一）人民政协是多党合作和政治协商制度最主要的组织形式

　　中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，而中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线组织，是社会主义民主的重要形式。二者是制度与制度组织载体的关系。也就是说，无论是多党合作还是政治协商制度都是以人民政协为主要组织形式的。但必须指出的是，在人民政协之外，多党合作和政治协商还有其他的一些实现形式，只是这些形式不像人民政协的制度化程度那么高。那么，怎样具体理解二者的制度与制度载体的关系呢？人民政协作为政治协商制度的实现形式自不待言，关键在于如何解释多党合作与人民政协的关系。根据政协章程的规定，人民政协的主要职能有三：政治协商、民主监督、参政议政。这同时也是多党合作的基本内容。政治协商就是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商；民主监督就是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督；而参政议政则是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。就此三项而言，人民政协的职能承接了多党合作制度目标的主要部分。首先，在政治协商和民主监督方面，人民政协的会议形式和集体行动形式将多党合作的制度目标具体化、现实化了。需要指出的是，虽然政治协商和民主监督的主要内容对多党合作和人民政协都是相同的，但人民政协参与政治协商和民主监督的主体范围则要大的多。就本届bet356手机版,bet356体育app的情况而言，构成单位就有34个之多，大大超过多党合作涉及的8个民主党派和无党派。[5]同时，多党合作的政治协商和民主监督也并不仅仅局限于人民政协之中，在人民政协之外还存在多种政治协商和民主监督的方式。其次，在参政议政方面，人民政协的参政议政多强调议政以及通过提出意见和建议形式的参政。在这些方面，人民政协承接了多党合作参政议政的要求，但参政议政作为中国共产党领导的多党合作制的重要体现，它强调的则是：民主党派参加国家政权、参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。就是所谓“一个参加、三个参与”。总之，通过人民政协参政议政是多党合作的重要内容，也是民主党派参政议政制度化程度较高方式。但与此相比，多党合作中的参政议政范围要大的多。这主要表现为：（1）人民代表大会是民主党派成员、无党派人士参政议政和发挥监督作用的重要渠道。民主党派成员中的人大代表以人民代表的身分，依照《宪法》及《bet356手机版,bet356体育app人民代表大会组织法》、《bet356手机版,bet356体育app人民代表大会议事规则》等法律进行活动。在bet356手机版,bet356体育app人大代表、人大常委会、人大专门委员会中，民主党派人士都占有适当的比例。有相应专长的民主党派成员也被邀请担任专门委员会顾问。在省、自治区、直辖市的人大中，在有民主党派组织的市、州、县的人大中，民主党派人士都占有适当比例。（2）民主党派成员被选派担任各级行政机关和各级司法机关的领导职务。民主党派人士还常常被邀请列席国务院和各级地方政府召开的全体会议和有关工作会议。

　　特别值得指出的是，与其他形式相比较，人民政协作为多党合作和政治协商制度的实现形式具有自身显著的特点：人民政协具有较完备的组织体系和高制度化的工作程序与机制做保障。政协履行职能的方式简单地说就是两种，一是制度化的会议，二是经常性工作。会议包括例会、常委会、专题协商会、问政会、座谈会等；经常性工作包括提案工作、视察工作、专题调研工作、反映社情民意工作、对外友好交往工作、联谊工作、文史征集工作、宣传工作等等。

　　（二）人民政协之外多党合作和政治协商制度的实现形式

　　我国的多党合作和政治协商制度是以人民政协为主要组织载体的，但人民政协也不能体现该制度的全部。改革开放以来，在人民政协之外，中国社会已经形成了多种多党合作和政治协商的新形式。2005年，《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》对这些形式进行总结。就制度的表现形式而言，这些新形式既是多党合作的表现，同时也是政治协商的表现。这些新形式包括：

　　1.民主协商会：中共中央主要领导人邀请各民主党派主要领导人和无党派人士开会，就将要提出的重大政策、方针与民主党派人士协商，听取他们的意见。一般每年举行一次。

　　2.高层谈心会：中共中央主要领导人根据自己的需要，不定期地邀请各民主党派主要领导人和无党派人士举行小范围的谈心，就共同关心的问题交换意见和想法。

　　3.双月座谈会：由中共中央主持，各民主党派、无党派人士参加，通报或交流重要情况，传达重要文件，听取各民主党派、无党派人士提出的政策性建议或讨论某些专题。一般每两个月举行一次，但重大事件随时通报。

　　4.书面建议或约谈：各民主党派领导人和无党派人士可以随时就国家大政方针和具体的重大问题向中共中央提出书面建议，或约请中共中央负责人交谈。

　　5.对口联系：教育、经济、科技、侨办、台办和卫生等政府部门与有关民主党派建立对口联系制度。政府有关部门就专业性问题同民主党派对口协商，在决定某些重大政策措施前，组织有关民主党派座谈，征求意见。

　　6.特约“四大员”：一批符合条件、有专门知识的民主党派成员、无党派人士被邀请担任特约监督员、检察员、审计员和教育督导员等。民主党派成员还被吸收参加政府监察、审计、工商等部门组织的重大案件的调查，以及税收等检查。

　　7.专题调研：专题调研可由某个民主党派单独进行，八个民主党派联合进行，或者由民主党派、无党派人士和中共专家组成的以某民主党派为主，其他党派、专家等为辅的专题调研课题组进行调研，从而提高专题调研的质量，使调研报告更具有针对性和可操作性。

　　8.“议政日制度”：民主党派形成的一项活动制度。通过“议政日活动”，为民主党派人士及其所联系的广大人民群众的呼声、意愿、意见和建议得到及时反映创造了条件。[6]

　　（三）怎样理解人民政协的非国家权力机关性质

　　在学理上，权力是一个较复杂的概念。在权力的支配——服从模式中，大致包括两个基本要素：一个是强制力，另一个是影响力。现实社会组织领域的权力现象，常常是强制力与影响力的混合，纯粹的强制性支配力和纯粹的权威性影响力处于权力谱系的两极。比如我们说“资本的权力”，主要指的是资本的影响力，但也包含着资本作为生产的要素对经济生活间接的强制作用；再比如我们说“政府的权力”，通常指的是政府强制性支配力，当然也包括政府的影响力。近年来，时髦的“硬权力”、“软权力”的概念，也正是基于权力两种要素的一种分类。权力通常是有组织社会的产物。因而国家权力就是以有组织的强制性权力为基本特征的，当然，在现代社会国家权力还包含着法律权威的广泛影响力。

　　从权力的角度来看人民政协的性质，逻辑上应有的基本判断是：人民政协是当代中国政治体系内的正式制度和正式组织，作为政治组织它无疑享有着特定的政治权力。因此，有人将人民政协定位为“非权力机关”是不准确的，应该说它是“非国家权力机关”，后一表述意味着人民政协绝不是没有政治权力的机关，而只是不享有国家权力的机关。如果将人民政协定位为“非权力机关”，我们就无法理解它能够有力量影响国家的大政方针和政策。人民政协非国家权力机关的性质反映在以下几个方面：人民政协在当代中国政治体系中的地位；人民政协与中国共产党的关系；人民政协介入政治过程的方式。

　　1.在当代中国的政治体系中，中国人民政治协商会议是国家政权组织形式之外的正式制度和正式组织。首先，人民政协是当代中国政治体系的有机构成部分，处于这一体系之内而不是之外，是这个体系所包含的许多正式制度和正式组织之一。所谓正式制度和组织通常是指具有成文法形式的制度和组织或者具有惯例形式（长期存在和运行）的制度和组织。从建国初期的《共同纲领》、《人民政协组织法》到1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》都确认人民政协是我国政治制度的重要组成部分。而建国60余年以来，各级人民政协委员会成系统的建制及制度化运行更表明这一组织的重要性和正式性。当代中国政治体系所包括的正式制度主要有：选举制度、人民代表大会制度、行政制度、司法制度、民族区域自治制度、共产党领导的多党合作制度、政治协商制度、基层自治制度等。像其他国家一样，我国政治体系中的正式制度也可分为国家政权组织制度和社会政治组织制度。上述制度中，由于政党制度应对和解决的是社会的政治组织问题，政治协商制度应对和解决的是社会的有序参与问题，这便决定了作为多党合作和政治协商制度的具体组织形式，人民政协不可能像人民代表大会制度那样成为组织国家政权的制度。

　　2.人民政协是中国最广泛的统一战线组织。人民政协的性质是统一战线组织，这是人们耳熟能详的看法。但这一看法是从什么意义上讲的？是从中国共产党与人民政协的关系上讲的，是从人民民主专政的制度体系上讲的。

　　按照马克思主义经典作家的有关论述，无产阶级专政的组织体系包括：工会、合作社、青年团等群众组织，它们把广大的工人、农民、青年团和工人阶级先锋队联接起来；苏维埃政权，这是无产阶级专政的直接体现，一切巩固专政和建设社会主义的措施都通过苏维埃来实现；无产阶级政党，它是无产阶级专政体系中的主要领导力量。中国共产党把马克思主义统一战线理论与中国国情相结合，开创性的建立了具有中国鲜明特色的人民民主统一战线组织，即由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族及社会各界的代表组成的中国人民政治协商会议。由此，我国的政治制度体系大体包括以下几个系统：首先是中国共产党的组织系统；其次是国家政权系统；第三是中国共产党领导的统一战线系统；第四是中国共产党领导的群众组织系统。这些系统共成一体，各自发挥着特定的作用。其中，中国共产党领导的统一战线系统具有不可替代的“传动装置”（列宁语）的作用。周恩来也多次强调政协的这一独特作用，认为政协“可以把政府决定的事情，传达到人民中去，同时可以反映人民各方面的意见，把它集中起来”，是“政府和人民联系最好的一种组织”。[7]

　　从历史上看，中国人民政治协商会议形成于1949年。它从一开始就是中国共产党领导的统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。即使在第一届人民政协代行bet356手机版,bet356体育app人大职权时期，它的人民民主统一战线性质也并未完全消失。毛泽东在人民政协成立初期就指出：“中国人民政治协商会议及其选出的bet356手机版,bet356体育app委员会，是团结bet356手机版,bet356体育app各民族、各民主阶层、各民主党派、各人民团体及各界民主人士的伟大的统一战线的政治组织”。[8]虽然不同历史时期对人民政协性质的具体表述有所差别，但人民政协统一战线组织性质始终没有变。2004年修订的《中国人民政治协商会议章程》，在总则中对新世纪中国人民政治协商会议的性质和特点作出了明确规定，即中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。

　　3.人民政协的基本作用是影响公共政策而非决策。人民政协的非国家权力机关性质很大程度上反映在它的实际作用上。无论是人民政协的主要职能政治协商、民主监督、参政议政，还是每一次政协会议的政治影响；也无论是政协委员的提案，还是他们的工作视察，概括起来说，这一切的作用都在于影响公共政策，参与公共政策过程，而不是像人民代表大会那样进行权威决策。从政治过程的角度看，人民政协是一个制度化程度非常高的有序公共参与平台。这个平台使各民主党派和各界代表人士的意见和主张在政治体制内得以充分表达，有利于广开言路、集思广益，也有利于形成融洽和谐、生动活泼的政治局面。由此，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》将人民政协的公共参与作用与选举制度并列，把其看做是我国社会主义民主的两种重要形式。社会主义民主形式是一个系统，这个系统包括：党内民主、选举民主、议会民主、参与民主、协商民主、宪政民主等，其中选举民主与人民政协作为具体载体的参与民主、协商民主是公民直接表达政治意愿的民主形式，或者说，它们是最接近于民主本源即直接民主的民主形式。上述“社会主义民主的两种重要形式”就是在这一意义上讲的。

  总之，人民政协在中国政治体系中的地位、性质、作用均表明它是一个非国家权力机关。同时，理论上必须重视的是，在代议制度上如何看待人民政协的地位和作用。与实行两院制的国家相比较，人民政协与两院制议会中的上议院（参议院）有一定程度的相似性，比如，像政协委员一样，上议院的议员也多来自于社会各方面的精英，并且部分国家上议院议员也非正式选举产生等。因为如此，长期以来，bet356手机版,bet356体育app在外事活动中，通常与其他国家的上议院或参议院相对口。其实，人民政协与西方国家的上议院最大的区别在于是否享有法律上的国家权力，显然，人民政协不享有这样的权力。但是，把人民政协和人民代表大会放到政治过程的视野来看，应该说它们都发挥着代议的作用。或许可以说，在代议制度上，我国已经形成区域代议与精英代议相结合的代议制度。所谓区域代议是指以选区为基础由选民选举产生的代表组成的议会履行代议功能的制度；而精英代议则是指以某种遴选机制为基础产生的社会各界精英履行代议功能的制度。人民代表大会作为宪法确定的国家权力机关，它的“代议”地位毋庸置疑。重要的是如何看待政治协商会议的“代议”功能。虽然我们长期将政治协商会议定义为统一战线组织，定义它不具国家机构的性质，但从实际的政治过程看，它则发挥着相当强的“代议”作用：各界别精英组成的政治协商会议对国家和区域公共事务的讨论、提案影响着公共政策，进而也影响着现实政治的实际状态。在形式上，各国的议会制度可分为一院制和两院制，此两种制度各有其特定的价值。从代议的角度看，中国既非严格的一院制，当然也不是两院制，而是二者的某些特点兼而有之。正如原bet356手机版,bet356体育app主席李瑞环对政协性质的概括：“说官亦官，说民亦民，亦官亦民，非官非民”[9]。

  三、制度地位：怎样理解中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国基本政治制度

  任何国家的政治制度均构成一个体系，在这个体系中，某些制度比其他制度对政治生活的影响更具根本性、全面性、持久性，这些制度通常被定义为基本政治制度。当代中国政治制度体系主要包括：选举制度、人民代表大会制度、国家元首制度、行政制度、司法制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、军事制度、特别行政区制度、基层自治制度等。这些制度中，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度之所以是一项基本制度，一方面是因为它对我国政治生活的影响具有根本性、全面性和持久性，另一方面是因为它对制度体系中的其他制度具有基础作用。具体说来，一、它是新中国政权建立的政治前提和基础；二、它是我国的国体即人民民主专政的制度表现；三、它是我国政治体制基本原则即民主集中制的有机构成部分；四、它是中国特色的社会主义政党制度；五、它是社会主义民主的基本形式之一。

  (一）中国共产党领导的多党合作和政治协商是新中国政权建立的政治基础

  从历史上看，虽然新中国政权最初建立之时并没有把多党合作、政治协商当做是一项基本政治制度，但它事实上成为了新政权建立的政治基础。也就是说，我国今天的政治体系如果进行历史溯源的话，就将追溯至1949年9月召开的中国人民政治协商会议；而这一会议的历史前提则是在根据地时期就已经开始形成的多党合作和政治协商的思想与实践。早在党的“七大”政治报告中，毛泽东就已经提出了由中国共产党与各民主、进步的政党共同组织联合政府，建立新型人民共和国思想。这其中已经包含了把中国共产党与各民主党派的合作，由统一战线性质的策略，上升至国家政治制度层面的思想成分。1948年中共中央发布的“五一口号”更是以宣言的形式向中国社会表达这一思想，“五一口号”提出“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。[10]在筹备新政协的过程中，中国共产党与各民主党派及各界进步人士一起，从政协代表名单的商定、《中国人民政治协商会议组织法》的草拟、《共同纲领》的起草、人民政府方案的拟定，到国旗、国徽、国歌的讨论，会议的每一事项及过程，都践行着多党合作与政治协商的原则。同时，为了加强对组建bet356手机版,bet356体育app性政权形势下统一战线工作的领导，中共中央决定建立中央统一战线工作部，其后，又组成了政协筹备会中共党组干事会，周恩来任书记。[11]在新政协筹备会中，中共党员43人；接近中共的民主人士48人；中间人士43人。[12]各民主党派接受新民主主义纲领，承认中国共产党的领导权。应该说新中国的政权就是通过多党合作和政治协商方式建立的。1949年9月，中国人民政治协商会议的召开，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度在事实上开始正式形成，同时也记录了中国共产党与各民主党派、无党派人士共同参加了新中国国家政权的建设。因此，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，作为我国的基本政治制度之一，有其特定的历史基础。

  （二）中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国人民民主专政国体的制度表现

　　中国共产党领导的多党合作和政治协商制之所以构成我国基本政治制度之一，很大程度上是因为：在我国政权的实质与形式的关系上，或者说在我国国体与其制度表现的关系上，它是与我国国体即人民民主专政相适应的制度形式。

　　我国的国体即人民民主专政，其基本特征有二:一是工人阶级通过共产党对国家政权的坚强领导；二是最广大人民群众广泛参与国家管理。中国共产党领导的多党合作和政治协商正是上述两方面特征紧密结合的制度体现。中国共产党就国家大政方针、政治生活中的重大事项、经济和社会发展中的重要问题、统一战线中的重要问题等与各民主党派、各人民团体以及各族各界代表人士进行政治协商，民主监督，建立广泛的社会各方参政议政格局，充分体现了广泛的人民民主。

  中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国独特的社会结构与人民民主专政的国体建立联系的制度形式。人民民主专政的国体是建立在我国社会发展的独特历史所形成的社会结构之上并与之相适应的。在民主革命时期，中国社会的阶级关系状况是两头小、中间大：即买办资产阶级和地主阶级是少数，工人阶级也是少数；在这两大对立的阶级之外，还存在着为数众多的农民和中间阶级，主要是民族资产阶级和城市小资产阶级。中国共产党为了实现新民主主义革命目标，必须争取、团结一切中间阶级和中间力量，建立最广泛的同盟军。新中国的政权就是建立在工人阶级领导、工农联盟为基础、团结城市小资产阶级和民族资产阶级基础上的。社会主义革命和建设时期，随着中国社会的发展进步，作为社会结构组织形式的各民主党派已经成为各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，都是在中国共产党领导下为社会主义服务的政治力量。中国社会这种独特的社会结构与人民民主专政国体现实联系的重要一环就是通过中国共产党领导的多党合作和政治协商制度实现的。

　　作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度组织形式的人民政协，能够充分反映人民民主对参与主体的广泛要求。与人民民主专政国体的另一组织形式即人民代表大会的构成不同，自成立以来，人民政协就是以界别为参加单位的。参加人民政协的党派、团体、界别、特邀在政协组织中统称界别。一届bet356手机版,bet356体育app全体会议的参加单位有四十六个界别之多。1954年以后，由于一些界别如区域、军队都已经参加人大，参加人民政协的界别有所减少。改革开放以来，随着市场经济深入发展而来的社会结构进一步分化，特别是单位制的变化和解体，人民政协的界别包容性也日益发展。十届bet356手机版,bet356体育app由三十四个界别组成。界别的最大好处是它的开放性，可以容纳中国社会发展和进步过程中分化出的新生阶层和社会力量。利用党派、团体、界别、特邀等形式广泛、灵活的组织作用，能够吸纳现实社会脱颖而出的具有影响力的各方人士进入多党合作和政治协商制度之中，充分发挥人民政协人民民主统一战线和有序参与的作用。人民政协参与主体的代表性、包容性、开放性，适应人民民主现实发展的要求，体现着人民民主专政国体的时代性。

  （三）中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国民主集中制政体的有机部分

　　从我国政治体系的整体构成来看，中国共产党领导的多党合作和政治协商制无疑是这个体系中的一个有机部分。在这一关系中，它之所以具有基本政治制度的地位，是因为它是直接体现这个体系的构成原则——民主集中制原则的一个基础性环节。

　　抽象说来，我国的政治体系是一个民主集中制的结构，从整体架构到各个子系统如执政党系统、政权系统、统一战线系统等都是民主集中制的。具体说来，党的系统是民主集中制的，对此党章有规定；政权系统是民主集中制的，宪法规定中华人民共和国国家机构实行民主集中制原则；其实，统一战线系统也是民主集中制的，中国共产党十三大报告指出:“共产党领导下的多党合作和政治协商制度，按照民主集中制原则办事，是我们的特点和优势”。重要的是由这些具体的靠民主集中制原则构成的子系统所形成的中国政治体系，其本身也必然是民主集中制的。

　　毛泽东在《新民主主义论》中讲：“国体——各革命阶级联合专政。政体——民主集中制。”那么，民主集中制意义上的政体究竟指什么呢？所谓政体，既可以在狭义上指国家政权组织形式，在我国就是指人民代表大会制度；也可以在广义上指政治体系。结合我国实际，民主集中制意义上的政体应该指广义的政治体系，因为只有这一意义上的政体所体现的民主集中制才是全面的，科学的；也只有政治体系意义上的民主集中制才是与人民民主专政的国体相对应的。这也就是说，只从人民代表大会制度来解释我国民主集中制的政体是不全面的，执政党系统和统一战线系统同样是民主集中制政体的一部分和重要体现。

　　因此，从民主集中制的政治体系构成原则出发，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，作为基本政治制度的性质反映在以下两个方面：一、它是我国民主集中制政体的一个有机部分，缺少了这一制度，民主集中制的政治体系就是不完整的，缺乏基础的。在我国政治体系中，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度主要是一个民主形式，无论是官方关于政治协商、民主监督、参政议政三大任务的表述，还是学界多党合作、协商民主、参与民主的功能描述，概括起来说就是民主的中国形式。这也就是说，此一制度在我国民主集中制政体中承载着独特的民主功能，这一功能是其他制度如人民代表大会议会民主的功能所不能代替的。就民主集中制的基础一定是民主而言，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度显然在我国的政治体系中具有特定的基础地位。二，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度及其组织形式人民政协，其自身的结构也是民主集中制的。人民政协的组织结构及会议方式与人民代表大会是大致相同的。这表明它同样也是民主集中制政体的一部分。

　　近年来，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度现实发展的一个重要理论成果，就是人们对政体概念的重新解释：以往政体通常被解释为就是政权组织形式，从我国政治体系成长的经验来看，这样的解释由于与国体的要求不相适应，显然太狭窄了。政体的中国概念应该包括中国共产党领导的多党合作和政治协商制度在内，它应该做扩大性的解释，即指政治体系。

  （四）中国共产党领导的多党合作制是当代中国政治制度体系的基本要素之一

　　如前所述，政党政治或政党制度是现代政治的普遍现象。在发达国家，代议制度、选举制度、政党制度被定义为它们政治制度体系的三大支柱，即基本制度。在他们那里，代议制度之所以必要是因为直接民主不具备现实性，因而便需要民主的中介:代表、议会或总统；代议制这一授权——代理的关系模式又必然要求选举制；而欲使选举成为有序的和有效的事情，将社会组织起来的政党制度就不可避免。因此，尽管发达国家的议会里存在着党争，选举时存在着纷争，但它们的政治在整体上是共成一体的，它们的代议制度、选举制度与政党制度的关系是有机的。

　　当代中国的政治制度当然属于现代政治的形态。它的代议制度——人民代表大会制度，政党制度——共产党领导的多党合作制及选举制度同样也构成了中国政治制度体系的三大支柱，即基本制度。但是，此三项制度的历史逻辑与发达国家不同，甚至完全相反。我国事实上的多党合作制不仅在时间上早于选举制和代议制，而且在逻辑上也表现出同样的情形。在发达国家，它们的政党制度是随着选举制和公民权利的发展而形成的。而在我国，政党制度则是在外来的影响和压力下，政治体系为了维护其生存和发展，对强大组织力的现实需要。其在功能上体现政治资源整合优先的需要，即政党政治是国家危机和近代政治秩序发展的共同结果。[13]其实，上述历史逻辑的特殊性也正是中国会形成独具特色的多党合作制的原因。

　　不仅如此，在我国的政治制度体系中，政党制度也更具重要性。政党政治一直处于我国政治的核心是不争的一个事实。这意味着社会有序和发展所需的重要和宏观的政治功能主要是由政党政治来提供的。政党政治功能的履行情况决定着中国的社会整合、国家统一、政治稳定、经济发展、社会革新的状态。而在根本上,各种政治功能的履行状态又依赖于共产党及各民主党派汲取政治资源的能力，特别是执政党共产党的执政水平。因此，中国共产党领导的多党合作制不仅是当代中国政治制度体系的基本要素，而且还是一个相对重要的基本要素。

  （五）中国共产党领导的政治协商制度是当代中国民主政治的基本形式之一

　　综观数百年来人类社会的民主史，我们可以从中分辨出以下数种能够有效表达民主的形式：选举民主、议会民主、协商民主、参与民主、宪政民主等。这些民主形式是一个系统，它们之所以构成民主的基本形式，是因为在民主政治的实际运行过程中，它们各有其自身独特的不可替代的意义。选举民主的意义主要在于为政权提供合法性；议会民主的主要意义在于权威决策；协商民主和参与民主的意义主要在于影响公共政策；而宪政民主的意义则在于规范权力和保障公民权利。事实上，这些民主实现形式在我国的现实中都是存在的，并且在党的代表大会报告中也进行过直接或间接的概括。人民民主是一个大概念，它的具体形式包括：人民代表大会为形式的议会民主、人民政协为形式的协商民主和参与民主。而宪政民主则是包含在法治国家中的一种形式。

　　由于各种民主实现形式的意义具有独特性，所以它们都是不可忽缺的。就人民政协为形式的协商民主和参与民主而言，虽然各种民主形式都与公共政策相关，但从社会的角度专司于影响政策的莫过于此两种形式。它们与人大民主形式的不同在于后者的目的是制定法律或作出具有约束力的决定即权威决策。与其他国家影响公共政策的民主形式常常诉诸街头运动相比，我国履行同样功能的民主形式具有明显的有序性特点，这是一个巨大的优势。在决策前和决策执行过程，以人民政协为形式的协商民主和参与民主，是我国实现科学决策、民主决策的重要环节。

　　特别应该指出的是，虽然民主形式构成一个系统，但由于各种民主形式的历史前提存在着差异以及其同社会秩序的关联程度不同，各种形式的现实发展也表现出了不同的情形。一定意义上讲，现代社会的所谓政治发展特色也就是上述数种民主实现形式表现出的不同的结合方式。在科学发展的意义上，当前中国的政治发展，重在寻求上述民主形式的最优次序，其中，以人民政协为形式的协商民主和参与民主，由于具有良好的社会历史基础和有序性，应该重点予以推进。